撤地、强县、精乡、实村：构建农村行政管理新体制

  　□ 张新光

    直到上世纪90年代末，党管农村工作的一个重大原则是“地、县两级要把主要精力和工作重心放在农业和农村工作上”。但是，目前我国“地区”一级已演变成了实体型政府，其工作重心也转向城市建设与市政管理。这意味着“地委”作为领导和指导农业和农村工作“龙头老大”的地位大大降低了。截止到2004年底，全国地级行政区划单位为333个，其中地级市283个，占85%，尚未“撤地设市”的仅有50个（包括17个地区、30个自治州和3个盟），只占15%。可以预见，在不久的将来，中国大陆除新疆、西藏、广西、宁夏等少数民族自治区外，绝大多数省份的“地区”建制都将退出历史舞台。

    随着越来越多的“地区”摇身一变成了“地级市”，越来越多的县也升格为“省辖市”（实质是归地级市领导），于是又出现了市（地级）领导市（县级）这一独特现象。如在1982年，全国只有45个地级市管辖152个县，只占全国县总数的7%；而到现在全国实行“市管县”体制的省份已占到了80%以上。这种绕开宪法搞“撤地设市”并实行“市管县”或“市（地）管市（县）”体制的行政行为，不仅造成一些规模较小的地级市出现了"小马拉大车”的现象，而且也发生了“市压县”、“市卡县”、“市刮县”的现象。然而，过去由议事、决策、行政、司法、财政为一体的县级行政体系却被肢解，形成了“双重衙门体制”。乡镇政权基本处于一种责任大、权利小、效率低的被动施政状态，村民自治又受到了地方行政权的制约，自身缺乏财力的保障，几乎变成了“空壳民主”。

    总的看来，目前我国在传统计划体制下形成的政党政治与政府政治互相交叉、国家政权与农民自治互相渗透、“条条”与“块块”互相分割、“事权”与“财权”互相脱节等一系列历史遗留问题尚未得到根本解决。下一步，中国农村行政管理体制改革的核心问题是从高度集权走向合理分权，并按地、县、乡、村四级连动的整体改革思路，撤销地区一级，强化县一级，精简乡一级，充实村一级，建立和完善适应社会主义市场经济体制发展要求及中国国情的地方行政体制和公共财政制度，提高整个农村社会的管理与服务水平。

    为什么要撤销“地区”一级

    这里仅以河南省信阳市为例来说明。该市地处江淮之间，介于鄂豫皖3省结合部，东与安徽省毗邻，南与湖北省接壤，西、北两面与河南省南阳市和驻马店市为邻，属于亚热带向暖温带过渡气候，素有“北国江南、江南北国”之称。全境东西长205千米，南北宽142千米，总面积18915平方千米，总人口780万人。1998年6月，经国务院批准撤销信阳地区，建立地级市。

    信阳交通、通讯条件优越，区位优势十分明显。市境内既有京广、京九、宁西三条铁路大动脉和京珠、阿深、宁西三条高速公路，又有106、107、312 三条国道，形成了“六纵三横”立体式陆路交通网络和信阳、潢川两大区域性交通枢纽。淮滨航运港可直达上海市，是河南省惟一的出海通道。南距武汉天河机场150公里，可谓“立足中原通九州，身居内陆达全球”。此外，市境内还有京广、京九、宁西三条国家级光缆通信干线和“西电东送”、“西气东输”等大型能源工程经过。按道理讲，像这样的“鱼米之乡”本应成为河南省乃至全国的富裕地区之一，但直到现在，全市所辖的8个县中有5个是国家重点贫困县，有3个是省定贫困县。截止到2004年，全市外出农民工共有187万人，劳务输出收入达到90亿元，相当于地方财政收入的7.5倍，约占农民人均纯收入50%以上。但同时，却又造就出一大批拥有个人资产上百万元、上千万元甚至上亿元的富翁。

    那么，究竟是什么原因造成了当地经济发展缓慢和农民长期贫困呢？我认为，它的最大体制性障碍是上层建筑已超出了地方经济承载力。如在1997年，原信阳地区财政收入仅为7.4亿元，财政支出却高达15.1亿元，地方财政资金缺口在1倍以上。从1998年到2004年的7年间，信阳市财政收入虽由8.4亿元增长到12.2亿元，但同期的财政支出也由15.37亿元猛增到40亿元，使地方财政资金缺口扩大到了2.3倍。另据调查，全市乡、村负债总额高达15亿元，平均每个乡镇在600万元以上，平均每个村在100万元左右。可以说，信阳市一旦离开了中央和省级财政转移支付的支持，自身恐怕连维持正常的政府运转都成问题，更不要说搞地方经济建设项目了。

    追根溯源，问题的关键在于建国后信阳行政区划设置不合理、且变动频繁。如从1949年到1965年的16年，信阳地区总面积达到3万平方公里，总人口接近800万人，而当时全区干部总人数仅为65410人，地方财政收入达到了19950万元，财政支出为8000万元，基本上做到了收支平衡、略有节余。这种“大区建制”既防止了地方行政机构和人员膨胀的问题，又防止了地方行政经费增长过快的问题。但从1965年7月起，驻马店地区从信阳分离出去以后，官民之比一下子由原来的1∶174提高到1∶95。而到1995年，信阳地区财政供养人员达到了10.8万人，官民之比为1∶48。尤其是“撤地设市”后，全市财政供养人员由1998年的18万人增加到2004年的25万人，官民之比由1∶43提高到1∶31。驻马店市的情况与信阳市一样，目前的财政供养人员已达到24.5万人（1965年与信阳地区“分家”时仅为2.1万人），地方财政收入只有13.5亿元，财政支出却高达37亿元，资金缺口接近2倍，长期主要靠吃国家财政补贴过日子。

    由上述分析可见，目前我国“地区”一级已演变成了“一架养尊处优的腐朽国家机器”。以一个中等地级市为例，仅市一级就拥有厅级干部30人，处级干部200人，科级干部1000人，总人数在10000人左右，平均每年需要行政经费支出大约在5亿元以上。若按全国330个地级行政单位推算，一年将消耗掉国家财政资金在 1300～1500亿元之间。因此，前不久，温家宝总理在全国农村税费改革工作座谈会上明确提出了，“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点”。这预示着中国政府改革将由减人、减事、合并机构的行政职能调整，开始扩展到“减少层级”的地方行政体制架构改革。下一步，我国应全部撤消“地区”一级的行政建制，实行市、县分置（地级市一律改为县级建制），逐步从“城乡合治”走向“城乡分治”，建立和完善“省直管县”、“省直辖市”的地方行政体制。

    为什么要强化县一级

    不管是在中国历史上还是在现阶段，“县”作为国家最为稳定的地方行政建制，始终发挥着承上启下的功能，其地位突出且作用越来越重要。首先是它的覆盖面广：截止到2004年，全国县级行政区有2862个（包括852个市辖区、374个县级市、1464个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、2个特区和1个林区），县域面积为874万平方公里，占国土总面积的94%，居住着9.16亿人，占全国总人口的71%。其次是它的衔接性强：县城处在“城市之尾、农村之首”的特殊位置，成为沟通我国城乡经济文化交流的有效对接点。再次是它的综合性高：县域内几乎包括了工农商学兵、党政军民企各个方面，其机构设置也与省级政府基本对应，是一级功能完善的地方行政建制。尤其是随着现代交通、通讯条件的不断改善，大多数省份已基本形成了以省会为中心的城市经济圈和以县城为中心的农村经济圈。

    因此，强化县一级，已成为我国实现城乡经济社会协调发展的最佳选择。但是，由于我国的县级行政区划设置不科学，造成了地方行政资源与经济资源的配置不合理。譬如，河北省与湖北省的行政区划面积都是19万平方公里，而前者竟然比后者多出了70个县级行政区，这显然是不合理的。再如，目前全国20万人口以下的县有720个（其中不到10万人口的县有314个），有的县却拥有上百万人口，地方财政收入也达到了十几亿元，但不论县域面积大小或经济实力强弱，县级机构设置和人员编制都是千篇一律的。此外，目前县级财政收入只占全国的21%，财政供养人员却占到了全国的71%，使县级拥有的“行政权”与“财政权”不相匹配。尤其随着“市管县”体制的确立，“大市”政府几乎垄断了辖区内所有的骨干工业企业和主要财政收入来源，县一级政府基本上变成了一个“空架子”。下一步，应对市、县的功能进行重新定位，把省级政府部门拥有的大量行政审批权下放到县一级，并通过省、县之间的“事权”与“财权”合理划分，进一步摆正市和县之间的关系，促使县级真正成为一个“完整的政府”，建立和完善促进县域经济发展的内生机制，不断地增强县域经济发展的活力。

　　为什么要精简乡镇一级

    “乡镇”是我国《宪法》第三十条规定的最低一级地方行政建制。它作为介于县、村之间的中间组织，具体体现了政府与农民的分权关系。正如法国著名政治学家托克维尔指出的，“乡镇是自然界中只要有人类集聚就能自行组织起来的惟一联合体”。但在中国历史上，由于几千年来一直实行“皇权不下县”的地方行政体制，“乡”的建制或延续或中断，或重视或忽略，或继承或革新，多表现为地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征。进入20世纪下半叶，“乡镇”才正式成为我国的一种地方政权建制，但却是“党政权力高度一体化和政治、经济、社会与行政权力高度集中的金字塔式的权力结构”。改革开放20多年来，我国又一直采取“县政权取实，乡政权取虚”的简单做法，大规模地撤并乡镇的行政建制，有的省份甚至还不惜用“重金收买”的办法以换取乡镇数量的减少，如日前由河南省出台的一项奖励政策规定：凡是撤并1个乡镇，省财政可向县级财政一次性补贴50万元。

    根据政治学的一般原理，国家行政权力的触角伸得越深坏处越多，将使基层活力泯灭、甚至发展停滞；而地方行政区划规模过大，又将导致“政令不通”和行政效率低下。因此，保持乡镇建制规模适度是实现乡村有效治理和满足农民公共需求的基础。从世界范围来看，当今许多国家“地方基层行政单位的设置，都是从便于行政和便于居民参与本地管理出发，综合考虑了历史、地理、民族诸因素，根据一个基层行政单位能否有效管理的地域、人口而确定的”。如在美国，全国有19429个小市镇，16504个乡，35052个特别区，13506个学校区。这些都是具有独立法人地位的基层政府组织，但辖区面积大小不一，人口也多少不等。像马萨诸塞州的乡，有的多达4万人，有的还不足300人；而纽约州的小市镇，有的面积仅为1平方公里，有的竟达到了几百平方公里，人口从100人到几千人不等。再如，法国人口仅相当于中国的1/22，但全国也有36413个市镇，平均面积为14平方公里，其中人口在10万以上的37个，2万人以上的334个，1500人以下的3.5万个，且大多在300人左右。这充分体现了西方发达国家对基层社区实行“人性化”管理的极大灵活性。但在中国，1996年全国农业普查数据显示，平均每个乡镇面积为189.92平方公里（其中，乡为230.22平方公里，镇为122.48平方公里），人口都在2万人以上。尤其是1998年以来，全国各地又掀起了“撤并乡镇”的高潮，乡镇数量共减少了9979个，平均每天撤并4个乡镇，其规模也超出了1962年调整之后的人民公社规模。

    事实上，乡镇规模大小与地方行政成本高低并不完全是一种“正相关”的关系。如在1996年，全国平均每个乡辖13.6个行政村，平均每个镇辖20.5个行政村，面积和人口都比现在小一些，但当时的乡级财政收入平均为197.05万元，财政支出为188.24万元，镇级财政收入平均为508.69万元，财政支出为440.78万元，基本做到了收支平衡、略有节余。此后，随着乡镇数量减少和规模扩大，全国乡镇财政供养人员却达到了1316.2万人，平均每68个农民就要养活1名干部，乡镇负债总额由1998年的2500亿元扩大到2004年的5000亿元以上。因此，当前我国面临的主要问题是县级机构和人员膨胀过快，而不完全在乡镇一级。如在2002年，全国县乡事业单位职工人数为1907万人，其中县级为1712万人，占89.8%，乡镇一级仅为195万人，只占10.2%。由此可见，单纯靠精简乡镇机构和人员是远远不够的，必须加快自上而下的政府体制架构改革。

    总之，“精乡”的实质是把乡镇政府所拥有的行政权规范到合理空间，使之在国家与农民之间形成良性互动、密切合作的关系。但由于我国对乡镇建制规模、管理层级、治理能力、功能定位、机构设置、人员编制等问题，长期缺乏整体性的制度设计和强有力的法律保障，完全受制于国民收入分配制度、财政税收体制、户籍制度、就业制度、农民义务教育和农村公共产品供给体制等制约，造成了乡镇政权一直处于飘摇不定的被动施政状态。下一步，应保持乡镇政权名称的固定性、行政区划的完整性、人口规模的适度性、管理层级的有序性、职能定位的科学性、机构设置的稳定性、人员编制的合理性、政府运行的规范性和法律约束性，使之真正成为直接面向农民群众的公共服务型政府。为什么要充实村一级

    中国农村最大的特点是农民“聚村而居”，即“无论出于什么原因，中国乡土社区的单位是村落，从三家村起可以到几千户的大村。……乡土社会在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社会”。但在传统农业社会转变为现代工业社会的过程中，“村”是最具活力的微观经济基础。在刚刚闭幕的十六届五中全会上，中共中央又明确提出了“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”的要求。而所有这一切，归根到底要靠以党支部为核心的村级组织团结和带领农民去落实，要靠农村基层组织开展扎实有效的工作去实现。总之，从村一级抓起，把农村基层组织建设成为最具活力、最具权威、最具效能的政权，既是党在农村工作中的一项带有基础性的伟大工程，又是各级地方政府开展农村工作的根本出发点和落脚点。

    但从实践上看，由于村一级既不是行政主体，又缺乏财力保障，造成了村级组织在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能弱化、虚化甚至异化。近年来，随着农村税费改革的不断深入，许多地方普遍存在着“甩包袱”的思想，县乡政府通过“管人、管账、管工资”的办法，进一步加强对村级组织的行政管理与控制，很多地方出现了“无人主事、无钱办事、无章理事”的混乱局面。据统计，从1993年到2003年的10年间，全国村民委员会数量由101.3万个减少到65.8万个，村干部人数由455.9万人减少到259.2万人，村级组织“行政化”和村干部“公职化”的倾向日趋明显，由此动摇了“村民自治”的组织载体和存在基础，使村级组织面临着成为“附属性行政机构”的危险。照此发展下去，一旦当地方政府利益与农民利益发生矛盾冲突时，村级组织不仅难以代表和维护农民的利益，甚至有可能违反和侵犯农民的利益。

    目前，我国村一级普遍存在着农民税费“尾欠清缴”与地方财政资金“刚性结算”双重挤压下的资金困境，使村级公共行政经费入不敷出。同时，我国开展农村税费改革后，由于农村公共品供给的主体不明确，许多地方政府推卸向农民提供公共服务的责任，甚至把自下而上向农民收取的各种集资款和自上而下由国家财政转移支付资金全部用于政府自身的运转中去，结果造成了农村公益事业建设资金十分短缺。因此，开展农村税费改革的根本目的决不是为了减轻农民现实的经济负担，更重要的是促进农村经济的长远发展与社会进步。

    充实村一级，从近期看，应把地方公共财力重点向村一级倾斜，确保村干部报酬按月兑现，并保障村级必不可少的行政经费开支，以便为农民生产生活创造一个稳定的环境。我们必须清醒地认识到，“村庄是生产性的”，只要真正体现了“村民自治”的核心价值，即让农民自由、自主、自治的活动，不断提高农民自我发展的能力，建设社会主义新农村的发展目标就一定能实现！

    （作者系河南信阳师范学院教授）