□ 邵秉仁
这次中央十一五规划当中明确提出建设社会主义新农村，其中一个重要方面就是要推进城乡统筹发展，换一句话说，建设社会主义新农村最重要的任务也就是要增进城乡统筹发展。
“新农村”的概念不是今天才提出来的，建国以后的1954年就提出了新农村的概念。但是我们发展到现阶段，又提出建设社会主义新农村，尤其是提出要推进城乡统筹发展则更有现实的意义。为什么这样讲呢？关键是建国以来尤其是改革开放以来，我国从农村农民当中提取的太多，致使城乡差别不仅没有缩小，而且呈逐渐拉大的趋势。所以，这次中央十六届五中全会重提要坚持“多予、少取、放活”的方针，我认为是非常正确的。
从几组数据看逐渐拉大的城乡差距
建国以来，我们从农民农村当中提取太多，我最近看到的一些数据和有关资料可以说明，从1979年至1994年的16年当中，政府通过农业税费提取农业剩余近13000亿，而同期政府对农业的支出仅仅3700亿。这16年当中，农民每年人均年负担811元，是1979年以前的5.2倍。同样在这个时期，通过工农业产品的剪刀差，全国在农业方面获取将近15000亿。
第二个数据，农民进城务工平均每年对GDP的贡献大约在15%～30%，每个农民工为GDP创造价值大约2.5万元，而平均个人收入充其量每年也就是1万元。这就是说，农民工创造的大部分剩余都留在了城市。如果再考虑到在医疗、养老方面农民工基本没有任何保障的情况，城市剥夺农民的程度就更为严重。
第三个数据，从1979年到1997年，城市从农村通过征用土地拿走了几万亿，有的说十万亿，有的说两万亿，没有一个固定的说法，因为各自依据的标准不一样，很难有一个精确的统计。但是我认为，通过征占农民的土地，大概拿走了几万亿这个数据应该是可信的。
第四个数据，就是我国社会公共资源、主要是教育医疗资源城乡差别更大。现在，无论是教育资源还是医疗资源主要都集中在城市，越大的城市，这种资源的占有率越高。而占人口大多数的农民却无法享受与城里人同样的靠国家财政、全民纳税积累的公共资源。这等于城市又在这个环节上剥夺了农民。
以上我所举这些数字不一定百分之百准确，但是至少可以有力地说明：改革开放以来，我国的城乡差别不是在缩小，而是在扩大，并且这种扩大的趋势现在还缺乏实实在在的有效的办法遏止。
四个目标使“和谐社会”不再是一个口号
十六届五中全会提出“十一五”发展规划，把推进城乡统筹发展这个问题提到了国家的工作日程上，我认为关键不在口号，而在切实采取行动。实实在在地采取一些马上能够付诸实践的措施，才能够解决城乡差别继续扩大这个重大问题。我们现在提出建立和谐社会，口号是非常好的，但是我觉得应该避免把“和谐社会”这样一个口号庸俗化。我认为现在有两种倾向值得注意：一是用改革开放的成绩否定积累的问题与矛盾，或者以建立和谐社会来否定我们改革开放20多年来的主要政策取向和价值；再一个倾向是，不管是什么样的单位、什么样的人群，都拿“和谐社会”说事，而眼前的很多矛盾不去处理，空喊“建立和谐社会”。我们还是要千方百计地解决矛盾，矛盾解决了才有和谐的可能。
推进城乡统筹，我认为必须确定一个明确目标，即什么样才算是统筹发展。我觉得有四个目标必须明确：
第一个目标，就是要打破城乡二元结构，缩小城乡差别，构建和谐社会，这始终是中央提出的和谐社会的含义。现在我们国家最大的和谐是整个社会的和谐，而社会的和谐在相当程度上是城乡的稳定与和谐，这个问题解决了，构建和谐社会的问题也就解决了。要实现这个目标需要一个相当长的过程，不能认为只靠西部开发规划这个问题就能解决。但这是我们努力的目标。
第二个目标，我们要转变政府职能，改革现在的行政管理，降低行政管理成本，这是实现和谐社会的一个重要方面。什么意思呢？政府的职能应该转到管理社会公共事务上来，政府的职能主要是公众服务，其目标是要构建和谐社会，而不是管理具体的经济活动。只要下决心，这个目标应该不难实现。
第三个目标，就是坚持城乡社会发展的统一规划、统一投资，以及以财政投资来带动整个社会投资，加大农村基础设施的公共建设力度，这是我们构建和谐社会的有力举措。
第四个目标，必须建立长效机制。中央多次提出，尤其是本届政府成立以来更强调要减轻农业与农民的负担。如今农业税费全免了，但是客观说来仍有反弹的危机。如果长效机制没有建立起来，也谈不上和谐社会，谈不上城乡统筹发展。所以要从体制和政策上进一步减轻农民的负担。并且体制比政策还要重要，一定要建立扶助农业和农民的长效机制。
我认为，这四个目标是我们在构建和推进城乡统筹发展过程当中必须时刻遵循和最终要达到的。当然这个目标并不是短期内能达到的，而是要经历一个相当长的过程。
五项措施推进城乡统筹发展
在最近一个阶段，我认为应该按照上述目标去做几件实实在在的事情，实施几项大的措施，从而推进城乡的统筹发展。
第一件事，我认为在行政管理上，要建立起省直管县的制度。我们国家现在的行政管理体制是80年代后逐步明确的，这种管理体制基本是市管县、县管乡下去的。这种行政管理体制是基于当时的考虑，是想发挥中心城市的作用，尤其是借鉴东部地区特别是长江三角洲发展乡镇企业的经验，认为发挥中心城镇的作用就可以把周边的城镇带动起来。这在当时有它的合理性。但是现在看来，除了东部地区以外，绝大多数的省份还做不到这一点。市管县，获取收入是一个重要的动力，而且从“管家”的角度出发，都是把发展的资金用到城市，这是从行政管理体制上去分析。另外，中央对省实行财政转移支付，那么省的财政转移支付能力显然比市大得多，省管县应该更有利于县的发展。海南、浙江、广东等一些省在相当多的地区已经实行了省直接管理县，运行不错。所以我觉得要想减少管理成本，进一步使广大农村充分发展，必须改变行政管理体制，降低成本。这是第一件应该做的事情。
第二件，就是加大中央财政转移支付力度，硬性规定各省对农村建设投资比例。这个投资比例要列入省级领导班子的考核内容，列入省级重要工作内容。现在看我们的政府特别是地方政府，已经不是中央说什么就完全遵照执行，而往往是从各自的理解和各自的利益出发，与中央制定的各项政策进行讨价还价或者“为我所用”。如果不硬性规定，尤其要列入党政领导干部的考核内容，恐难解决问题。
我们每年对农村计划的投资比例看起来很大，但实际上真正用于农村的很少。所以，中央要加大对中西部省份的财政转移力度，各省也要硬性规定对农村和农业的投资比例，这可能不一定科学，但至少用比例能遏制一下“口号农业”而在实际行动中不实行的状况。
以上两件事实际上都是不需要钱的，只要政策得当，我认为完全可以解决一些问题。
第三件事，提高土地征用标准，提高土地价格，使之能够反应资源的稀缺程度。这可以起到“一石三鸟”的作用：第一个作用是增加农村的收入，增加农民的收入；第二个作用是抑制城市建设的标准和建设规模。这些年来，特别是近几年来，各地的城区建设确实是日新月异，而且竞相攀比，从北京、上海这样的城市开始，完全是与现阶段国情相脱离的超前发展现象。根本问题就是政府以低价从农民手里拿了土地，然后就高价出售给开发商，通常有几十倍的增值，但是农民得到的只有很低利益。所以说，我们要下决心提高土地的征收标准，如果不通过价格反应我们国家最稀缺的资源———土地的供求关系，那么就不可能有效地遏制城市盲目超前建设及其带来的巨大资源浪费和社会矛盾。
这里面还有一个问题。当年国务院关于发展小城镇建设的文件，为什么不叫“城市化”而叫“城镇化”？其目的就是想大力推动农村以县城及乡镇为主要建设中心的城镇建设，而不是说要发展大城市。当然，有的专家学者从土地的使用效率和资本堆积率来讲，主张城市规模越大越好，但是从我们国情出发应当注重当前农村的发展，所以主张“城镇化”。即便如此，从实践看，大力发展城镇化建设的口号，也使无限度地乱占农村耕地，掠夺土地资源的现象泛滥。这种状况如果不改进，肯定谈不上什么城乡和谐发展。解决这个问题的一个办法，就是要大幅度提高土地的征用补偿标准，使价格能够基本反应资源的状况。另外，还要探索农民土地使用权入股，建立农民依靠土地长期收益的一种机制。这个问题大概七八年前我已经主张去积极探索，其中广东的南海以及辽宁辽中的一些地方就实行土地合作制，把土地使用权入股并取得了不错的效果。有些地方，比如大连的一些村，把所有的村民包括出去打工的都算在内，乡镇企业先把这些土地量化到每一家、每一户、每一人，然后把土地的使用权当成资本算入整个企业的股份当中，这样，农民只要有土地使用权都可以有长期收益。这种方法对城市郊区比较适合，也适合乡镇企业的发展。
第四件事，就是分步实施农民的免费义务教育。现在农民负担最重的就是教育，教育问题不解决，恐怕农民的负担问题就不能真正解决。大力发展农村公共事业，重点普及和巩固农村义务教育，对农村学生免收学杂费，为贫困家庭学生提供免费课本和寄宿费补助。另外，现在买书的费用大大提高了，教育出版部门非得搞彩色的印刷，成本高多了，利润也大，实际上在农村搞黑白的书本是完全可以的，是实实在在的。所以说，既然是义务教育，在农村首先分步实施，不要变成农民义务，我们要搞真正的国家义务教育。
最后一件事，就是优先解决农民工遇到的重要问题：第一，身份问题；第二，工资问题；第三，工伤保险。把这三个问题切实解决了，也就解决了进城务工的农民工的最大困难和问题，也是推进城乡统筹发展的重要力量。当然这个问题并不简单，比如，关于农民工进城的文件中规定农民工现在已经成为产业工人的补充部分，也就是说农民工已经是工人阶级，但实际上户籍制度仍然没有改革，就依然存在歧视。这些问题一下子解决不可能，那就先把拖欠工资的问题解决了，把工伤保险的问题解决了，再考虑改革户籍制度。
我觉得不用多，在“十一五”期间能够把这五件事解决了———当然还有可能做不完，不过只要一件一件下决心认真做———就算是推进城乡统筹发展了。否则，城乡协调发展就仅仅是一个口号。
（作者系国家电力监督委员会副主席）
