内容提要：舆论监督是新闻媒体的重要职能之一。近些年来，随着我国民主与法制建设步伐的加快，舆论监督在我国政治经济社会生活中的作用越来越显著。但是，新闻官司也随之大量出现。新闻官司的大量出现，一方面反映了我国民主气氛的日渐浓厚和公民与组织法律意识的提高，另一方面也反映了我国舆论监督方面法制建设的相对落后，无法可依，何为正当的舆论监督，当在法律保护之列，何为滥用舆论监督，应在禁止之列，没有明确的法律界限。这不仅有碍保护公民、组织的合法权益，有碍保护新闻媒体的正当采访报道权，而且无端增加法院的负担。加强新闻法制建设，我们要做的事很多，但健全舆论监督法制，力求在保护舆论监督和防范滥用舆论监督之间建立适度的平衡，应该是重中之重，急中之急。
舆论监督就是新闻媒体针对社会上某些组织或个人的违法、违纪、违背民意的不良现象及行为，通过报道进行曝光，揭露、批评、抨击时弊，抑恶扬善。舆论监督具有公开性、传播的快速性、影响的广泛性、揭露的深刻性、导向的明显性、处置的及时性等特性和优势，使得它虽没有强制力，却在一个国家的政治、经济和社会生活中极具影响力。西方一些国家甚至称舆论监督为"第四种权力".
"不受约束的权力必然会产生腐败"，舆论监督权也不例外，否则，舆论监督权就可能被滥用，滋生腐败。正如徐光春同志所说，舆论监督是把"双刃剑"，搞得好可以发挥正面效应，有利于揭露丑恶、弘扬正气，批评错误、改进工作，针砭时弊、发扬民主，化解矛盾、主持公道、申张正义，使新闻工作更好地为人民服务；搞得不好，就会产生负面效应，颠倒是非，扰乱视听，损害形象，伤害无辜，不利于维护改革发展稳定的大局。同时，舆论监督又是新闻媒体和记者的一种权利，其正当有效地行使也需要法律的切实保护。如何在保护和防范之间建立一种有效的平衡，建立起一道界限，不仅能切实保护新闻自由，而且切实保护被监督者的权利；不仅能惩治新闻媒体滥用舆论监督的行为，而且能惩治被监督者抵制新闻媒体监督权的行为，更好地发挥舆论监督的正面效应。
一、监督公共权力的法律界限
舆论监督的威力并不是来自新闻本身，而是来自新闻背后所代表的民意。现代民主政治对权力运作的约束要求是公共权力具有公开性和透明度。人民以其知情权和言论自由权参与国家政治活动，并监督公共权力的运作，而把二者结合起来的靠的就是公众传媒，靠的就是舆论监督。所以说，舆论监督是一个国家民主政治的制度性选择，是确保公共权力正当行使的重要保障。
我国从十一届三中全会确立了发扬社会主义民主，健全社会主义法制治国原则时起，就逐步确立了舆论监督的重要地位，不断强化新闻媒体的舆论监督职能，尤其是对公共权力的批评权。我国宪法第二十七条规定，"一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。"第三十五条又规定和保障公民享有向国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利。这是舆论监督公共权力的宪法依据和保障。我国法官法、检察官法、人民警察法也都规定了人民法官、检察宫、民警必须接受法律监督和人民群众的监督，接受社会监督。《国家公务员暂行条例》也规定，国家公务员必须"密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务。"这里的"群众监督"和"社会监督"都包括舆论监督。
我国宪法和法律在保护新闻媒体的舆论监督权的同时，也规定了一些限制性的内容。比如，宪法在规定国家机关及其工作人员必须接受人民的监督的同时，也确立了要确保人民法院、人民捡察院独立行使审判权和检察权的原则，即这意味着宪法还保障司法活动不受新闻舆论在内的任何因素的影响和干扰。国务院１９９７年颁布实施的《出版管理条例》第二十五条规定，任何出版物不得含有下列内容：反对宪法确定的基本原则的；危害国家统一、主权和领土完整的；危害安全、荣誉和利益的；煽动民族分裂，侵害少数民族风俗习惯破坏民族团结的；泄露秘密的；宣扬淫秽、迷信或渲染暴力、危害社会公德和民族优秀文化传统的；侮辱或者诽谤他人的；法律、法规规定禁止的其它内容的。《中国新闻工作者职业道德准则》也规定新闻工作者要"遵守宪法、法律和纪律"；"维护司法尊严。对司法部门审理的案件不得在法庭判决前作定性、定罪和案情的报道；公开审理案件的报道，应符合司法程序"等。
可见，舆论监督公共权力受法律保护的同时也受法律制约。要正确实施舆论监督，掌握好"度"是关键。那么"度"，也就是所说的"法律界限"在哪里？
诚然，舆论监督首先要遵循新闻报道的规律和原则，专门的新闻立法可以更好地反映这些原则和规律，对规范和保障舆论监督的正当行使提供依据。但是任何新闻立法都不能离开它所处的时代，所以，新闻立法在确立舆论监督的"度"的时候还要考虑国情。
世界各国依各自国情不同而舆论监督公共权力的法律界限不同，笔者认为这主要取决于各国民主政治的发达水平，取决于公民的知情权和公共权力运作的透明度。在民主政治较为发达的国家，公民的知情权受到空前的重视，公共权力的运作力求公开，那么舆论监督所受的限制就很少，禁区不多。相反，在民主政治较为落后的国家，专制专制主义盛行，公共权力的运作神密莫测，公民没有或少有知情权，那么新闻媒体的舆论监督功能就会受到压制，禁区重重。也就是说，舆论监督的"度"受制于一个国家一个时期的民主政治的发展水平和与之相适应的公民的知情权。新闻立法在确定舆论监督公共权力"度"的时候，必须以有关政务公开和公民知情权的法律、法规、政策、原则为依据，如美国当代新闻媒体的权利多源于是１９６７年的《美国情报自由法》、１９７４年报《美国私人秘密法》、１９７６年的《美国在阳光下的政府法》等。但是舆论监督也不是被动的，在某种程度上它又可以促进政务公开，促进一个国家民主政治的进程，如美国的"纽约市报案"、"格茨案"等，都有力地促进了新闻法制思想的成熟和进步，推动了民主发展的进程。
近年来，我国新闻媒体的舆论监督工作开展得红红火火，也主要是得益于改革开放以后我国民主气氛的日渐浓厚，党的十五大报告还特别强调了舆论监督的重要作用。我们在确立舆论监督公共权力界限的时候，这一时期的民主政治的发展水平，这一时期的党国家的有关政策，这一时期的相关法律法规都是应该考虑的因素。
所以说，我们无论是制定新闻法律、法规，还是制定新闻自律的行业规则，确定监督公共权力的界限一定要符合新闻规律和民主政治的发展进程。
二、正当舆论监督与侵权的法律界限
近些年来，在我国舆论监督的作用越来越明显，但是新闻官司也日益增多。纵观这些新闻官司，其中尽管不乏确因新闻报道严重失实，侵犯公民合法权益的官司，但也有相当一部分是被批评者不顾事实，抓住报道中的几个词、几句话，便一纸诉状将新闻媒体送上被告席。如此诉讼，使新闻媒体苦不堪言：动不动就被人诉之为侵权，正当舆论监督起不到应有效果，即使胜诉也形同败诉，舆论监督的作用从何谈起？那么何为正当舆论监督，何为舆论侵权，二言的法律界限是什么？无论是新闻实践，还是司法实践都急需明辨此界限。
（一）、新闻侵权
新闻媒体及其新闻记者进行批评报道，是宪法赋予其的神圣职责。正当的批评和监督不是侵权，而是对报道对象自我侵害后果的一种真实反映。有人做了不道德或者违法的事，报刊据实进行揭露批评，一部分人会指责报刊侵犯其名誉权，这显然是不能成立的。因为他的人格损失是他自己行为造成的，不是报道本身对他的侵害。那么，什么样的行为才能认定为侵权呢？依笔者之见，应同时具备以下构成要件：
首先，记者要有主观上的故意，即记者明知自己所散布的虚假事实可能损害他人的人格和声誉，又决意追求这种效果；其次，记者通过报道实施了捏造事实，抵毁他人的行为；第三，造成了损害他人人格和声誉的后果；第四，在行为和后果之间存在着必然的因果联系。这四个要件缺一不可，缺少一个也不能构成侵害他人名誉权，相反，如果同时具备了这四个要件就构成对他人名誉权的损害，当事人不仅要承担侵害他人名誉权所带来的民事责任，而且可能要承担因有意低毁、诽谤他人所带来的刑事责任。
（二）、新闻不实
有的新闻可能因为采访环境、采访手段或时效的限制，在内容或部分内容以及某些细节上有出入，但这并不构成侵权，因为这种失实虽然不真实，但是并不会产生伤害的后果。去年，最高人民法院公布的《关于审理名誉权案件若干问题的解释》规定，因撰写、发表批评文章引起名誉权纠纷，如果文章所反映的问题基本真实，没有侮辱他人人格的内容的，不应认定为侵害他人名誉权。最高院的这一条正是对所谓新闻不失是否构成侵害他人名誉权的最明确的回答。
（三）、恶意不实之诉
如果被批评者明知舆论监督是正当的，却想利用中国人的厌讼心里，来个恶人先告状，企图通过诉讼来蒙蔽和转移公众的视线，来个"以攻为守"，达到抵制舆论监督的目的，就构成恶意不实之诉，法律应当加以制裁。
对于这种滥用起诉权进行恶意不实之诉的行为，许多国家，如英、美，法、日、奥、匈等国均明确规定要处以罚款和令行为人向被告赔偿损失。一些影响较大的国际公约也有类似的规定，如《发展中国家商标、厂商名称和不正当竞争行为示范法》，就禁止以诉讼威胁竞争对手，还有世界贸易组织协定中《与贸易有关的知识产权协定》也规定对滥用知识产权执行程序的一方，司法当局应有权责令其对另一方所造成的损害进行赔偿。
我国也急需以法惩治这种恶意不实之诉，遏制那种无端将新闻媒体推上法庭横遭诉讼折腾的现象。目前在立法机关没有作出具体规定之前，最高人民法院可以根据我国宪法和法律的基本精神考虑作出一个媒体与作者遭受诉讼后可对滥诉者提起损害赔偿之诉的司法解释，以弥补立法中的不足，减少恶意不实之诉给正当舆论监督带来的负面影响。
所以，要保护正当的舆论监督，法律不仅要开具权利清单，而且要开辟权利救济途径；不仅要确认权利，而且要确定权利的边界，即根据传媒的内在规律和新闻理性确定哪些属于权利的禁区；不仅要明令禁止不法干涉行为，而且要追究干涉者的法律责任。这样我们就在保证正当的舆论监督和防范滥用舆论监督权之间找到了平衡。
三、关于新闻特许报道权
谈舆论监督的法律界限就不能不谈新闻的特许报道权。基于新闻单位报道的特点和作用，新闻媒体作为舆论的代言人，应该享有其作为特殊主体的特殊权利。这是在确立舆论监督的法律界限的时候必须要考虑的因素。
目前，我国的司法实践在承认和保护新闻媒体特许权方面走在了前面。１９９８年最高人民法院公布的《关于审理名誉权案件若干问题的解释》第六条规定："新闻单位根据国家机关依职权制作的公开的文书和实施的公开的职权行为所作的报道，其报道客观准确的，不应当认定为侵害他人名誉权"。据此，新闻媒体所报道的事实，如果是依据国家机关的公开文书或公开的职务行为，而且报道客观准确，并不夸大其辞或有失偏颇，就不构成侵害名誉权。解释第九条又规定："新闻单位对生产者、经营者、销售者的产品质量或者服务质量进行批评、评论，内容基本属实，没有侮辱内容的，不应当认定为侵害名誉权。"据此，新闻媒体不仅有权对产品质量、服务质量进行批评，而且有权进行评论。这一特许权扩大了新闻媒体的报道自由度，对推动舆论监督具有积极意义。不过，上述规定只是从司法实践的角度确认了新闻的某些特许权，对保护新闻媒体的舆论监督权还是非常有限的，还需要立法对新闻报道特许权加以明确规定。
内容提要：舆论监督是新闻媒体的重要职能之一。近些年来，随着我国民主与法制建设步伐的加快，舆论监督在我国政治经济社会生活中的作用越来越显著。但是，新闻官司也随之大量出现。新闻官司的大量出现，一方面反映了我国民主气氛的日渐浓厚和公民与组织法律意识的提高，另一方面也反映了我国舆论监督方面法制建设的相对落后，无法可依，何为正当的舆论监督，当在法律保护之列，何为滥用舆论监督，应在禁止之列，没有明确的法律界限。这不仅有碍保护公民、组织的合法权益，有碍保护新闻媒体的正当采访报道权，而且无端增加法院的负担。加强新闻法制建设，我们要做的事很多，但健全舆论监督法制，力求在保护舆论监督和防范滥用舆论监督之间建立适度的平衡，应该是重中之重，急中之急。
舆论监督就是新闻媒体针对社会上某些组织或个人的违法、违纪、违背民意的不良现象及行为，通过报道进行曝光，揭露、批评、抨击时弊，抑恶扬善。舆论监督具有公开性、传播的快速性、影响的广泛性、揭露的深刻性、导向的明显性、处置的及时性等特性和优势，使得它虽没有强制力，却在一个国家的政治、经济和社会生活中极具影响力。西方一些国家甚至称舆论监督为"第四种权力".
"不受约束的权力必然会产生腐败"，舆论监督权也不例外，否则，舆论监督权就可能被滥用，滋生腐败。正如徐光春同志所说，舆论监督是把"双刃剑"，搞得好可以发挥正面效应，有利于揭露丑恶、弘扬正气，批评错误、改进工作，针砭时弊、发扬民主，化解矛盾、主持公道、申张正义，使新闻工作更好地为人民服务；搞得不好，就会产生负面效应，颠倒是非，扰乱视听，损害形象，伤害无辜，不利于维护改革发展稳定的大局。同时，舆论监督又是新闻媒体和记者的一种权利，其正当有效地行使也需要法律的切实保护。如何在保护和防范之间建立一种有效的平衡，建立起一道界限，不仅能切实保护新闻自由，而且切实保护被监督者的权利；不仅能惩治新闻媒体滥用舆论监督的行为，而且能惩治被监督者抵制新闻媒体监督权的行为，更好地发挥舆论监督的正面效应。
一、监督公共权力的法律界限
舆论监督的威力并不是来自新闻本身，而是来自新闻背后所代表的民意。现代民主政治对权力运作的约束要求是公共权力具有公开性和透明度。人民以其知情权和言论自由权参与国家政治活动，并监督公共权力的运作，而把二者结合起来的靠的就是公众传媒，靠的就是舆论监督。所以说，舆论监督是一个国家民主政治的制度性选择，是确保公共权力正当行使的重要保障。
我国从十一届三中全会确立了发扬社会主义民主，健全社会主义法制治国原则时起，就逐步确立了舆论监督的重要地位，不断强化新闻媒体的舆论监督职能，尤其是对公共权力的批评权。我国宪法第二十七条规定，"一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。"第三十五条又规定和保障公民享有向国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利。这是舆论监督公共权力的宪法依据和保障。我国法官法、检察官法、人民警察法也都规定了人民法官、检察宫、民警必须接受法律监督和人民群众的监督，接受社会监督。《国家公务员暂行条例》也规定，国家公务员必须"密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务。"这里的"群众监督"和"社会监督"都包括舆论监督。
我国宪法和法律在保护新闻媒体的舆论监督权的同时，也规定了一些限制性的内容。比如，宪法在规定国家机关及其工作人员必须接受人民的监督的同时，也确立了要确保人民法院、人民捡察院独立行使审判权和检察权的原则，即这意味着宪法还保障司法活动不受新闻舆论在内的任何因素的影响和干扰。国务院１９９７年颁布实施的《出版管理条例》第二十五条规定，任何出版物不得含有下列内容：反对宪法确定的基本原则的；危害国家统一、主权和领土完整的；危害安全、荣誉和利益的；煽动民族分裂，侵害少数民族风俗习惯破坏民族团结的；泄露秘密的；宣扬淫秽、迷信或渲染暴力、危害社会公德和民族优秀文化传统的；侮辱或者诽谤他人的；法律、法规规定禁止的其它内容的。《中国新闻工作者职业道德准则》也规定新闻工作者要"遵守宪法、法律和纪律"；"维护司法尊严。对司法部门审理的案件不得在法庭判决前作定性、定罪和案情的报道；公开审理案件的报道，应符合司法程序"等。
可见，舆论监督公共权力受法律保护的同时也受法律制约。要正确实施舆论监督，掌握好"度"是关键。那么"度"，也就是所说的"法律界限"在哪里？
诚然，舆论监督首先要遵循新闻报道的规律和原则，专门的新闻立法可以更好地反映这些原则和规律，对规范和保障舆论监督的正当行使提供依据。但是任何新闻立法都不能离开它所处的时代，所以，新闻立法在确立舆论监督的"度"的时候还要考虑国情。
世界各国依各自国情不同而舆论监督公共权力的法律界限不同，笔者认为这主要取决于各国民主政治的发达水平，取决于公民的知情权和公共权力运作的透明度。在民主政治较为发达的国家，公民的知情权受到空前的重视，公共权力的运作力求公开，那么舆论监督所受的限制就很少，禁区不多。相反，在民主政治较为落后的国家，专制专制主义盛行，公共权力的运作神密莫测，公民没有或少有知情权，那么新闻媒体的舆论监督功能就会受到压制，禁区重重。也就是说，舆论监督的"度"受制于一个国家一个时期的民主政治的发展水平和与之相适应的公民的知情权。新闻立法在确定舆论监督公共权力"度"的时候，必须以有关政务公开和公民知情权的法律、法规、政策、原则为依据，如美国当代新闻媒体的权利多源于是１９６７年的《美国情报自由法》、１９７４年报《美国私人秘密法》、１９７６年的《美国在阳光下的政府法》等。但是舆论监督也不是被动的，在某种程度上它又可以促进政务公开，促进一个国家民主政治的进程，如美国的"纽约市报案"、"格茨案"等，都有力地促进了新闻法制思想的成熟和进步，推动了民主发展的进程。
近年来，我国新闻媒体的舆论监督工作开展得红红火火，也主要是得益于改革开放以后我国民主气氛的日渐浓厚，党的十五大报告还特别强调了舆论监督的重要作用。我们在确立舆论监督公共权力界限的时候，这一时期的民主政治的发展水平，这一时期的党国家的有关政策，这一时期的相关法律法规都是应该考虑的因素。
所以说，我们无论是制定新闻法律、法规，还是制定新闻自律的行业规则，确定监督公共权力的界限一定要符合新闻规律和民主政治的发展进程。
二、正当舆论监督与侵权的法律界限
近些年来，在我国舆论监督的作用越来越明显，但是新闻官司也日益增多。纵观这些新闻官司，其中尽管不乏确因新闻报道严重失实，侵犯公民合法权益的官司，但也有相当一部分是被批评者不顾事实，抓住报道中的几个词、几句话，便一纸诉状将新闻媒体送上被告席。如此诉讼，使新闻媒体苦不堪言：动不动就被人诉之为侵权，正当舆论监督起不到应有效果，即使胜诉也形同败诉，舆论监督的作用从何谈起？那么何为正当舆论监督，何为舆论侵权，二言的法律界限是什么？无论是新闻实践，还是司法实践都急需明辨此界限。
（一）、新闻侵权
新闻媒体及其新闻记者进行批评报道，是宪法赋予其的神圣职责。正当的批评和监督不是侵权，而是对报道对象自我侵害后果的一种真实反映。有人做了不道德或者违法的事，报刊据实进行揭露批评，一部分人会指责报刊侵犯其名誉权，这显然是不能成立的。因为他的人格损失是他自己行为造成的，不是报道本身对他的侵害。那么，什么样的行为才能认定为侵权呢？依笔者之见，应同时具备以下构成要件：
首先，记者要有主观上的故意，即记者明知自己所散布的虚假事实可能损害他人的人格和声誉，又决意追求这种效果；其次，记者通过报道实施了捏造事实，抵毁他人的行为；第三，造成了损害他人人格和声誉的后果；第四，在行为和后果之间存在着必然的因果联系。这四个要件缺一不可，缺少一个也不能构成侵害他人名誉权，相反，如果同时具备了这四个要件就构成对他人名誉权的损害，当事人不仅要承担侵害他人名誉权所带来的民事责任，而且可能要承担因有意低毁、诽谤他人所带来的刑事责任。
（二）、新闻不实
有的新闻可能因为采访环境、采访手段或时效的限制，在内容或部分内容以及某些细节上有出入，但这并不构成侵权，因为这种失实虽然不真实，但是并不会产生伤害的后果。去年，最高人民法院公布的《关于审理名誉权案件若干问题的解释》规定，因撰写、发表批评文章引起名誉权纠纷，如果文章所反映的问题基本真实，没有侮辱他人人格的内容的，不应认定为侵害他人名誉权。最高院的这一条正是对所谓新闻不失是否构成侵害他人名誉权的最明确的回答。
（三）、恶意不实之诉
如果被批评者明知舆论监督是正当的，却想利用中国人的厌讼心里，来个恶人先告状，企图通过诉讼来蒙蔽和转移公众的视线，来个"以攻为守"，达到抵制舆论监督的目的，就构成恶意不实之诉，法律应当加以制裁。
对于这种滥用起诉权进行恶意不实之诉的行为，许多国家，如英、美，法、日、奥、匈等国均明确规定要处以罚款和令行为人向被告赔偿损失。一些影响较大的国际公约也有类似的规定，如《发展中国家商标、厂商名称和不正当竞争行为示范法》，就禁止以诉讼威胁竞争对手，还有世界贸易组织协定中《与贸易有关的知识产权协定》也规定对滥用知识产权执行程序的一方，司法当局应有权责令其对另一方所造成的损害进行赔偿。
我国也急需以法惩治这种恶意不实之诉，遏制那种无端将新闻媒体推上法庭横遭诉讼折腾的现象。目前在立法机关没有作出具体规定之前，最高人民法院可以根据我国宪法和法律的基本精神考虑作出一个媒体与作者遭受诉讼后可对滥诉者提起损害赔偿之诉的司法解释，以弥补立法中的不足，减少恶意不实之诉给正当舆论监督带来的负面影响。
所以，要保护正当的舆论监督，法律不仅要开具权利清单，而且要开辟权利救济途径；不仅要确认权利，而且要确定权利的边界，即根据传媒的内在规律和新闻理性确定哪些属于权利的禁区；不仅要明令禁止不法干涉行为，而且要追究干涉者的法律责任。这样我们就在保证正当的舆论监督和防范滥用舆论监督权之间找到了平衡。
三、关于新闻特许报道权
谈舆论监督的法律界限就不能不谈新闻的特许报道权。基于新闻单位报道的特点和作用，新闻媒体作为舆论的代言人，应该享有其作为特殊主体的特殊权利。这是在确立舆论监督的法律界限的时候必须要考虑的因素。
目前，我国的司法实践在承认和保护新闻媒体特许权方面走在了前面。１９９８年最高人民法院公布的《关于审理名誉权案件若干问题的解释》第六条规定："新闻单位根据国家机关依职权制作的公开的文书和实施的公开的职权行为所作的报道，其报道客观准确的，不应当认定为侵害他人名誉权"。据此，新闻媒体所报道的事实，如果是依据国家机关的公开文书或公开的职务行为，而且报道客观准确，并不夸大其辞或有失偏颇，就不构成侵害名誉权。解释第九条又规定："新闻单位对生产者、经营者、销售者的产品质量或者服务质量进行批评、评论，内容基本属实，没有侮辱内容的，不应当认定为侵害名誉权。"据此，新闻媒体不仅有权对产品质量、服务质量进行批评，而且有权进行评论。这一特许权扩大了新闻媒体的报道自由度，对推动舆论监督具有积极意义。不过，上述规定只是从司法实践的角度确认了新闻的某些特许权，对保护新闻媒体的舆论监督权还是非常有限的，还需要立法对新闻报道特许权加以明确规定。
