关于“VIP服务”的调查

http://www.xinhuanet.com/mrdx/diaocha/diaocha25.htm

    “你可能见过假烟、假酒、假奶粉，但是你见过假法规吗？”

    一见面，梁剑兵就这样问记者。梁是辽宁师范大学法学院的教授，从事法律研究20多年。他说他最近第一次遇到了“假法规”。

    “这在我国法治社会进程中绝对是极其罕见的，”他说，“商品假冒伪劣，影响往往有限，但法规是用来调整我们社会关系的基本规则，如果出现了伪造的‘假货’，那么其消极后果往往是无法预计的。”

■“碰上”的假法规

    作为在国内法理学研究方面尤其是“软法”研究领域小有名气的学者，梁剑兵20年来见过的法律法规不计其数。2008年5月31日，一则网上的新闻引起了他极大的兴趣：

    江苏省高邮市赵桥镇一位村民李老太，因为土地补偿问题与乡政府产生纠纷，就向高邮市农村工作管理办公室申请仲裁。随后，高邮市农工办向她下达了一份“不予受理”的通知书，通知上说，不受理的依据是一部名叫《江苏省农村土地承包经营权保护条例》的法律。李老太和她委托的代理人多方查找，却怎么也查不到这部“法律”。无奈，他们决定在网上悬赏“寻找”这部法律。后经过当地电视台记者调查才知道，所谓的“条例”，竟是农工办随口杜撰出来的！

    “这不就是典型的假法律吗？”这让搞软法研究的梁剑兵觉得很值得研究。没想到的是，仅几个月后，就在离他不远的地方，一部真正的假法规正巧让他“碰上”了。

    2008年9月初，他从网络上了解到一个案件。

    2005年9月12日，辽宁省辽阳市龙府餐饮有限公司(以下简称龙府公司)的店面广告需要更新维修，于是到辽阳市政府行政服务中心办理户外广告审批手续。

    他们先到规划局窗口要求审批，遭到规划局拒绝。工作人员称户外广告的审批权在城建局窗口。于是他们又向城建局窗口提出申请。

    但城建局工作人员告诉他们，申请户外广告需要由城建局下设的“辽阳城市资本经营有限公司”(以下简称资本公司)先审查，和其签订《广告牌经营协议书》，并每年向这个公司交纳5000元的“城市资产占用费”，才能获得行政许可。

    无奈，龙府公司在2005年9月15日与资本公司签订合同，并交纳了5000元年费。9月16日，资本公司“依法”向龙府公司颁发了“辽阳市户外广告登记证”。

    在广告登记证内，附有一件“法规”，名为《辽阳市市区户外广告管理暂行办法》。该“法律”条理清晰，体例完整，法律语言使用精当。其中明文规定：“市城市建设管理局是本市户外广告设置的行政主管部门，其城市资本经营公司负责户外广告设置的规划、审批、招标、拍卖、挂牌出让等管理工作。”

    但是在这个“法律”的前后，异乎寻常地没有发布机关、文号、印章等必备要素。这让梁剑兵很吃惊。

■假法规浮出水面

    拿到户外广告登记证后，龙府公司即刻开工。但是，“半路里杀出个程咬金”。2005年9月26日上午，辽阳市城市管理综合行政执法局(以下简称城管局)50余名执法人员来到龙府公司，在没有出示任何法律文件的情形下强制酒店停止施工，并口头宣布经过市城建局审批、资本公司颁发的广告登记证为无效证件。

    就这样，龙府公司的户外广告工程被迫停止施工。

    2005年10月14日，在长达19天的时间内，城管局派出工作人员不分昼夜、轮班监视龙府公司，阻止其施工。随后又下达了一份《城市管理整顿通知书》，要求龙府公司自行拆除已经完工的户外广告框架部分。

    龙府公司不服，向辽阳市政府提出行政复议申请。2005年12月，辽阳市人民政府下达行政复议决定书。令人吃惊的是，该决定书认定：资本经营公司为龙府公司核发的广告登记证上所登载的《辽阳市市区户外广告管理暂行办法》，未经任何行政机关发布，不具有法律效力。

    就这样，一部未经任何部门发布的“假法规”就浮出了水面。

    2008年9月20日，记者看到了这个“辽阳市户外广告登记证”以及后面所附的《辽阳市市区户外广告管理暂行办法》。

    按照《中华人民共和国立法法》和国务院《规章制定程序条例》，《辽阳市市区户外广告管理暂行办法》属于地方政府规范性文件。按照立法法和《规章制定程序条例》第三十条的有关规定精神：公布规章的命令应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、部门首长或者省长、自治区主席、市长署名以及公布日期。地方政府规范性文件作为调整本地方某种社会关系的规范性文件，在2007年《中华人民共和国监督法》颁布实施前应该参照国务院《规章制定程序条例》进行处理，自然也应该按照相应的制定程序依法颁布实施。

    但记者发现，该办法仅有条文和发布时间(2005年1月)，而法律规定应当载明的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、部门首长或者省长、自治区主席、市长署名以及公布日期一概没有。

    2008年9月21日，记者来到辽阳市城建局，希望针对这部规范性文件的效力和立法程序进行求证，该局副局长徐传臣拒绝回答记者相关的问题，只是告诉记者，从今年年初开始，一切户外广告都已经停止了审批。

■“假法规”实施3年多

    按照徐传臣副局长的说法，从《辽阳市市区户外广告管理暂行办法》落款的发布时间2005年1月算起，这部规章已经运转了3年左右。

    按照立法法等规定，地方规章的制定发布有着十分严格的程序。首先要向当地政府立项、然后由有关部门起草，起草完成后要由政府法制机构统一审查。起草和审查阶段都要举行听证会，广泛征求社会各界的意见。审查通过后再经政府常务会议或者全体会议决定后由政府行政首长签字发布，然后还要在政府公报和当地报纸公布。

    据了解，《辽阳市市区户外广告管理暂行办法》起草后，确实送交辽阳市政府法制办公室审查了，但是没能通过。

    2008年9月21日，记者来到辽阳市政府法制办公室，秘书科副科长郭兴经请示后接待了记者。他拿出了一本《辽阳市人民政府规范性文件汇编(2002—2006)》，查阅后递给记者说：“这里边没有《辽阳市市区户外广告管理暂行办法》，就不是我们审核的，肯定没有通过市政府发布。”

    他分析说，这部“办法”要么是当时压根儿就没有列入计划，要么是法制办审核没有通过。

    法律界人士认为，这部规章实际上没有通过立法程序，最多只能算流产了。但是，就是这个流产的规章，却由辽阳市城建局和城市资本经营公司作为收费和执法的“法律依据”，实施了3年之久。

    2008年9月13日，受当事人及其代理人的委托，中国法学会行政法研究会会长、国家行政学院法学部主任应松年，中国法学会行政法学研究会副会长、北大法学院教授姜明安和中国人民大学行政法研究所所长莫于川，对此案进行了专题论证。他们在出具的法律意见书中认为，根据广告法、《户外广告登记管理规定》等法律规定，龙府公司申请户外广告，应当由当地县级以上工商行政管理部门实施行政许可审批权，而不应当由其他部门实施行政许可，因此，辽阳市相关部门的两次具体行政行为依照没有任何效力的“假法规”以及其他文件将审批户外广告的行政许可权归属给工商行政管理机关以外的做法均是违法的。

    梁剑兵也认为，“这个所谓的‘暂行办法’不仅仅在形式上是完全不合法的，在实质上也是完全不合法的，因为它直接违背了我国《广告法》、《户外广告登记管理规定》等上位法，将本来应该由工商行政管理机关行使的户外广告管理职权非法剥夺，然后又转移到了一个商业性公司的手里。”梁认为，这也应该是当初没有被辽阳市政府法制办审核通过而流产的主要原因。至于依照假法规实施行政许可行为竟然长达三年而未得到任何纠正的情形，在我国现代法治社会中确实十分罕见。

    （郭高忠、郑浩然、本报记者丁永勋）