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完善“自动加入”配套措施 扩大企业年金参与率
2017-04-14 08:58:49 来源: 中国证券报
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  “自动加入”是解决企业年金参与率滑坡和“跳水”的一剂良方,是促进扩大年金覆盖范围的重要举措,是构建多层次社保体系的战略措施,是制订《企业年金办法》的核心概念。但是,在“自动加入”之后,不应忽视一系列其他改革的配套措施。就是说,自动加入与其他配套措施一道,应成为这轮改革的组合拳,共同为提高参与率发生“共振”。

  回顾和总结企业年金运行10多年来的历程和经验教训,结合美国、英国等发达国家扩大年金参与率的做法,为支撑“自动加入”机制的成功运转,本文提出10项配套改革措施。其中,前5项为“核心措施”,它们互为前提,环环相扣;后5项为“辅助措施”,具有内在逻辑联系,虽然可移动先后顺序,但却不可偏废。

  放开个人投资选择权

  自2004年建立企业年金制度至今,绝大多数建立年金计划的企业都实行单一计划制。即全体企业职工在一个计划里享有平均的收益率,企业与受托人负责制定企业层面的投资策略和进行资产配置。

  这个制度缺陷在于它不能同时满足所有人的风险偏好;不同风险偏好和不同年龄的人群不加区分地只由统一的产品计划覆盖进来,只能降低风险容忍度,甚至将其作为最大公约数,实施保本战略;它必将带来低风险低收益,保本的低风险偏好必然降低整体收益水平,这就意味着全体职工享受一个比较低的养老金收益水平;它将“阉割”养老基金作为长期投资基金的属性,短期化投资运作与投资决策必将不利于提高收益水平,且投资管理人的长处不能发挥出来,全国基本是一个格式化的配置,产品缺乏多样性和灵活性,同质化严重,缺乏市场服务意识。放开个人选择权是引入“自动加入”的一个制度条件,它可将长期投资基金分离出来,避免“长钱短跑”,资本市场可获得几十年期限的长期基金,这十分有利于减少市场波动,抑制市场的投机行为。

  建立“合格默认投资工具”

  如果说引入“自动加入”机制和有限放开个人选择权是这轮年金制度变革的重要内容,那么,随之而来的引入“合格默认投资工具”(QDIA)就是其必然结果。合格默认投资工具广义上讲是指“生命周期基金”和“生命特征基金”,前者主要是“目标日期基金”,后者主要是“目标风险基金”。后者在2013年扩大投资范围的改革后发挥了重要作用,受到业界普遍好评。生命周期基金可以较好解决目前中国企业年金基金投资存在的诸多困境。首先,可解决年金基金管理期限较短和无法长线投资的问题,即“长钱短跑”的问题。其次,可解决年金资产变更频繁和考核体系不完善的问题。再次,可解决资产配置单一与无法满足员工个人需求的问题。最后,可解决组合数多和投资效率低下的顽疾。

  企业年金作为长期投资者,如果引入生命周期基金就实实在在使之成为一支重要的长期投资基金,这可以充当资本市场的稳定器。众所周知,生命周期基金大部分以FoF形式存在,企业年金基金是资本市场最重要和最大的机构投资者,而以生命周期基金为主的投资模式则使机构投资者的形成与壮大成为可能,这必将有利于促进养老金市场和资本市场的协同健康发展和良性互动,反过来,资本市场的健康发展又有利于企业年金和养老基金的长期投资和博取较高的风险收益。

  大幅缩短甚至取消企业主缴费归属期

  自2014年建立企业年金制度,一直到2013年底发布103号文,职工个人税优政策始终没有出台。所以,中国的企业年金缴费主要来自雇主,职工个人缴费很少,完全是象征性的,占次要地位。于是,企业缴费是年金基金的主要来源,占主导地位,而具体体现“主导权”的便是归属期的制订。但是,在实践中,企业主常常用“主导权”对不同层级的管理人员和工人实施不同等级的归属规定,建立年金的积极性调动不起来,处于被动地位。

  大幅缩短归属期甚至完全取消归属期,企业缴费即期完全进入职工个人账户可极大调动职工积极性;如果将归属期改为配比制,效果将更好。103号文赋予职工个人4%的税优政策,实施配比制的时机已经成熟,条件已经具备;将归属期改为配比制,可极大激励职工对雇主建立年金制度的监督力度,提高职工的积极性,促进年金的普及性。配比制意味着雇主缴费将即时、永久地进入职工个人账户,可大大提高职工的“获得感”。实行配比制,取消归属期,这可限制企业主的可操作空间,让年金制度更透明,让职工的主动权更大。

  大幅缩短归属期甚至完全取消归属期,这是防止雇主道德风险、推动年金发展的根本动力所在。归属期的概念在中国之所以根深蒂固,因为在年金制度认识上存在两个误区。第一个误区是将企业主缴费与年金基金的主导权,与设定企业缴费的归属期等同起来,而没有将其视为激励职工建立年金和多缴费的手段。第二个误区是对“金手铐”的误解。目前,主流的看法是,设定归属期可留住人才,尤其是精英人才,否则建立企业年金将失去其根本目的。这一认识误区更需澄清,所谓“金手铐”,是相对于没有建立年金制度的企业而言,即建立年金的企业将更有吸引力,没有建立年金制度就没有这个额外的激励机制,不利于吸引人才,这是金手铐的本意。设立复杂、繁多、不透明的归属期不仅产生负激励,不利于促进建立年金制度和扩大参与率,而且不利于工人的自由流动,作为劳动力自由流动的门槛,不利于建立全国范围的劳动力大市场。

  完善目前的EET型税优政策

  2013年颁布的103号文对雇员缴费赋予了4%的延迟缴纳优惠政策,从而正式确立了符合国际惯例的“完全EET”模式。经过三年多的实践,103号文规定的EET税优模式对推动企业年金发展起到了一定的示范效应,体现了政府的决心,但也有一些问题亟待解决:首先,2013年底前历史缴费已完税的认定问题。其次,缴费时可税前扣除个人缴费额度的确认问题。再次,个人缴费超出税优比例并已完税部分在领取时重复计税问题。第四,领取时可抵扣的已完税部分计算规则理解问题。最后,领取时选择购买商业年金 保险 的计税规则尚未明确的问题。

  企业年金EET型税收政策是建立第二支柱的主要税收模式。103号文的发布一方面赋予了职工个人税优政策比例,使EET型政策最终得以完善起来,但另一方面导致出现的上述遗留问题对扩大企业年金参与率形成明显的不利因素。为确保EET模式的准确性、完整性和系统性,在如下几个方面应尽快制订补充政策,使中国特色的EET模式能够再次运转起来:

  第一,退休后领取企业年金时应设计税起征点。为统一企业年金领取的税收规则,应尽快明确计税起征点,这是国际惯例。第二,对投资收益部分是否在领取阶段征税要十分慎重。目前国内尚未开展综合税制,资本利得税在国内也未有先例,从年金开始征收资本利得税不具备公信力。第三,企业年金转为商业年金产品后应考虑给予一定税优政策。可考虑从税收政策上对商业保险公司给予一定的支持,对于转出时的年金计税视同一定领取月数分摊计税,或在转商业年金保险时不计税,待从保险公司按期领取时计税,由保险公司进行个人所得税的代扣代缴。第四,明确存量缴费视同已完税缴费。在分期领取的情况下,计税规则应将新政前的缴费存量视同已纳税缴费。第五,提高税优比例及其激励力度。为提高激励性,企业年金税优和缴费比例应进一步提高,尽量与机关事业单位职业年金一致起来。

  建立中国版的TEE型“免税账户”

  在目前累进制的个税条件和EET模式的企业年金税优模式下,虽然在缴费阶段有延迟缴纳个税的优惠,但在领取阶段缴纳的个税负担还是很重的,尤其是一次性领取时缴纳的个税。由此可看出,在目前实行的EET模式下,账户持有人在退休后避税的最佳方式是分期领取,且分摊的年限越长,避税效果越好,这在一定程度上抑制了建立企业年金的积极性。尤其当他比照基本养老保险的EEE模式时,其领取条件是免征个税的,这个反差显然不利于提高职工建立企业年金的积极性。

  相反,如果企业年金制度能够提供一个TEE的免税账户并允许一次性领取,那么,账户持有人就可以不用缴纳个税,这个表面上的反差将导致激励性的巨大反差,这种反差是在不知不觉之中产生的,尽管在缴费阶段账户持有人是税后缴费的,但内心的感觉则是天壤之别。当然,开设TEE型的免税账户亟需税制改革先行为基础条件。一是需要开征资本利得税;二是间接税向直接税的转变要进入 决策者 视野;三是要加快分项所得税为主向分项与综合所得税相结合的改革转型,否则建立TEE型免税账户面临一些不利因素。加快发展第二支柱、尽快建立第三支柱、增设两个支柱的免税账户等改革,均可“倒逼”税制改革,甚至成为税改的内在动力,同时,城乡居民还可从中受益,进而形成个税体制改革与养老金制度改革的良性互动。

  账户之间建立自由转换机制

  第三支柱养老保险税优政策即将出台,在其个人账户与企业年金(包括职业年金)个人账户之间应建立通道机制,允许账户资产在二者之间可以相互转移。大量灵活就业人员在中小微企业就业(雇员)、自主创业(自雇者)与回乡务农(农民)之间不断转换,企业年金的建立与断档必然也会不断重复发生。根据规定,断档期的企业年金处于“保留账户”状态,职工将遭受一定的经济损失(支付账户管理费等),因此,企业年金这时就变成“软肋”。

  在两个支柱的顶层设计中建立自由转换通道机制,既可增强年金制度的吸引力,扩大年金参与率,又可反过来鼓励城乡居民自主建立第三支柱个人养老保险账户的积极性,使之成为扩大第三支柱参与率的动力机制。否则,第三支柱的参与率将不容乐观。须知,企业年金制度建立已有12年的历史,在有雇主配比缴费的激励下参与职工人数尚且如此,没有单位配比缴费的第三支柱参与率可想而知。因此,第三支柱的顶层设计关乎其成败的关键,打通两个制度之间的通道十分重要,在某种意义说,在第三支柱建立之初,年金账户是拉动其重要动力之一。

  打造企业年金IT系统平台

  建立第二支柱(企业年金和职业年金)与第三支柱个人养老金的自由转换机制亟需建立全国范围的IT系统平台予以技术支持,这样对第二支柱的账管人来讲可以采取租用的办法,对第三支柱的城乡居民而言也可以采取免费提供的原则,否则,企业年金账户由众多的受托人(账管人)提供账户管理系统必将形成“碎片式”的账户管理状态,“接口”相互不一致,不利于打通两个支柱账户的通道,甚至成为自由转换的障碍。

  总之,建立全国范围的企业年金IT系统平台是一项重要的基础性工作,属于一国养老金制度的“社会基础设施”。条件成熟时,可采取“云服务”方式,建立这个“社会基础设施”具有规模经济效应。否则,就职业年金来讲,如果各省各自建立独立的IT账管系统,既增加了财政负担使之成为“沉没成本”,又增加了各省之间IT系统接口不一致导致的便携性障碍;就企业年金来讲,各个受托人(账管人)分头建立的IT平台难以形成“规模经济”,不利于企业年金计划之间的转移、职工跨区流动和两个支柱账户之间的衔接,持续的运维费用和硬件更新,还将形成巨大的“制度交易成本”,造成巨大的重复建设和浪费;在顶层设计时,要将其与第三支柱账户管理系统通盘考虑。

  大力发展“行业年金”和“零售年金”

  集合计划是解决小微企业建立年金制度的重要通道。近年来,集合计划的发展进入快车道。然而,实践证明,集合计划并没有明显提高中小微企业的参与率,这与“行业年金”和“零售年金”的集合计划发展不足有关。“行业年金”是指由同一行业(或同一区域)的多个企业雇主共同发起参与的集合计划,仅对特定的一个或多个行业(或区域)开放,既包括大型企业,也包括众多的中小微企业,且还可允许外部企业参与。目前虽然国内集合计划产品超过几十个,但基本属于“零售年金”的性质,“行业年金”形式的集合计划还处于空白状态。“行业年金”和“零售年金”应齐头并进,不可偏废,这是为中小微企业降低年金门槛的重要表现。“零售年金”是指由法人受托机构发行的适合自雇型企业和个人加入的标准化集合年金产品,既适合社会大众,也适合中小微企业,通常采用“捆绑型”、“一站式购买”服务。

  养老金管理公司的监管体系亟待优化

  2004年建立企业年金以来,市场角色的“分散化”和受托人“空壳化”问题始终存在,主管部门迅速纵向整合年金资格,最大限度将2个以上资格叠加绑定授予同一个机构;为解决这个难题,经国务院批准,2015年底,第一个养老金专业化管理公司终于诞生。但在角色“分散化”的问题解决之后,受托人“空壳化”的问题依然存在,受托人的地位依然难以确立起来,年金市场缺少专业化的受托人,其“空壳化”现象主要表现为无力制订出大类资产的战略配置策略,对FoF的理解、对作为长线基金的企业年金和职业年金的长期资产配置策略的思考、对不同投资管理人的投资风格的掌握等难有专业性能力和权威性判断。

  建立养老金管理公司的重要目的之一,是为中小微企业提供行业年金和零售年金产品,以此成为扩大年金参与率的发动引擎。但是,一年多的运行实践显示,养老金管理公司的生态环境存在一些亟需解决的体制性障碍,短期内难以担当起撬动行业和零售年金的作用。其具体办法是:第一,在监管体系上,养老金管理公司应列为一个独立的金融业态。第二,在数量上,养老金管理公司应形成一定规模。第三,在地位上,养老金管理公司应属特许授权的资产管理公司。

  企业年金基金投资范围亟需扩大

  目前,我国企业年金的资产配置和投资范围依然十分狭小。年金基金还处在发展的初期阶段,安全性高的固定收益类资产投资比例较高。但未来随着积累规模变大、资本市场不断完善、专业投资能力不断提升,进一步放开投资范围和比例将成为一种必然趋势。扩大年金基金投资范围,可提高年金基金的投资回报率,进而提高替代率。这轮年金改革应在2013年发布的23号和24号文基础上,继续深化投资体制改革,以有效分散投资风险。第一,进一步扩大企业年金投资品种,鼓励开展长期投资。第二,进一步放开企业年金参与金融衍生品交易,形成多元化投资策略。第三,进一步放开企业年金权益投资上限。第四,进一步转变监管模式,由数量限制规则逐渐向审慎人规则转变。第五,进一步扩大企业年金投资区域,适时开展境外投资。

  企业年金参与率连续2年断崖式“跳水”,人力资源和社会保障部最新公布的数据显示:2016年企业年金参与率再次大幅“跳水”:职工参与率增长率仅为0.37%,企业参与率增长率仅为1.06%,继2015年的1.00%和3.00%的“拐点”之后,创下历史最低水平。为此,中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文撰写三篇系列文章(本次刊登的文章是系列之二和之三。),提出引入“自动加入”机制的建议及其10项配套改革系列措施,旨在为即将出台的《企业年金办法》提供参考。

  (原标题:完善“自动加入”配套措施 扩大企业年金参与率)

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