锐读丨《国防动员补助补偿研究》：用合理补偿激励社会力量参与国防动员
武希志
党的十八届五中全会提出，国家实施军民融合发展战略。国防动员是军民融合的重要内容，是推进军民融合发展的桥梁和纽带。在新形势下，依据《国防动员法》，完善和制定调整国防动员参与方利益关系的补助补偿政策，是调动社会力量在经济建设中贯彻国防需要，在战争中承担国防动员任务积极性与主动性的有效措施，是打赢未来信息化战争准备至关重要的内容。
最近，由解放军后勤学院教授李英等人主编、国家社科基金资助的《国防动员补助补偿研究》一书，由国防工业出版社出版。这是我国第一部理论与实践紧密结合、系统研究全面阐述这一问题的力作。
《国防动员补助补偿研究》
一、保证公平负担国防动员义务的补助补偿原则是激励公民和组织参与国防动员的向导
国防动员是将国防潜力转化为国防实力的基本途径，是保障打赢信息化战争的基本前提，是保证和维护国家安全“社会公共产品”的重要形式。国防动员的内容较多和范围较广，比如在国防动员征用中，国家为满足战争需要，依法获得非军事资源的支配权和使用权时，组织和公民为保证与维护全民享受的国家安全“社会公共产品”的国防动员作出了特别的牺牲，按照我国宪法的规定，应由全民公平负担，国家给予补助补偿。
过去革命战争时期，我军就奉行借东西要还、损坏东西要陪、使用东西要补偿的原则，并作为一项严格的纪律来执行。新中国成立后，在边境作战、灾害救援、国防建设、重大军事演习等活动中，对征用群众的资源一贯坚持照价补偿的原则。实行社会主义市场经济制度以来，物权与资源类别发生了很大变化，动员征用遇到了许多新问题。比如，在维护国家主权完整的重大军事演习中，动员征用了许多企业和个人的船舶、车辆等资源，事后就补偿事宜曾出现了不少分歧和矛盾。实践表明，动员补助补偿关键在于合理，道理要讲通，需把握的问题要明确。
《国防动员补助补偿研究》对国防动员补助补偿问题进行了多层次的理性分析，通过物权理论和国防责任公平负担理论，阐明了国防动员的主要形式——征用是一种政府行为，是民有资源使用权的有偿转移。在此基础上，指出征用补偿的起因是物权，补什么怎么补是由法定物权决定；补多少由公平负担理论确定。公平负担理论主要有2层意思，一是国家安全由全体公民享受，安全投入必然由全体公民负担；二是作为征用对象的公民和组织，不能无条件投入，需要公平的补助补偿。这就为动员征用补偿奠定了理论前提。
理论是指导实践的，但理论与实践之间需要符合逻辑的抓手。为此，作者进一步提出了国防动员征用补偿的四个基本抓手：
在评估征用对象损失构成、损失认定、原值核实的基础上，确定补偿标准；
根据征用的行为性质，明确补偿资金渠道，主要是国家财政预算，也包括基金制等其他渠道；
根据战争及其他紧急事件的进程征用资源使用情况，规定动员补偿的时机和程序，可事前补偿、即时补偿和事后补偿，程序包括损失测算、标准适用、补偿实施等；
根据国防的公益性质和动员征用的主体，明确动员补偿的责任主体，主要是由中央政府和各级地方政府实施补助补偿并承担其主体责任。
二、明确补助补偿的范围、标准、渠道、程序等要素是规范国防动员补助补偿活动的保证
《国防动员补助补偿研究》聚焦新形势下国防动员补助补偿存在的范围不够明晰、标准不够统一、责任不够明确、经费落实不够平衡、运行机制不够顺畅等问题，根据《国防动员法》相关条款对补助补偿的原则规定，重点研究了对投资与国防密切相关的建设项目和重要产品、军品科研与生产和维修保障、战略物资储备、民用资源征用、民兵预备役和担负国防勤务人员等5大领域的国防动员补助补偿问题。
这些领域的动员具有不同的特点，补助补偿也必然有不同的要求和形式。作者深入各个领域内部，详细研究了这些不同领域动员的内容、特点与要求，按工程化的思想，规范了国防动员补助补偿的名称、环节、形式、范围、标准、渠道、流程的7大要素；分别明确了确定补助补偿对象的损失、评估主体，财产及劳务价值等问题；
提出了战时动员征用适量补助补偿，平时和战时维稳期按市场化全额补助补偿，新兴科技领域动员潜力培育和征用采取优更优惠的补助补偿措施的思路；提出了根据征用对象特点而采用市场价格、产品成本、财产收益等补助补偿标准的核算方法和确定补偿额度的方法……
这些对国防动员补助补偿实践具有重要的规范作用，较强的操作性。这种内容安排，是基础理论的逻辑展开，是补助补偿实践的要求，体现了理论联系实际，理论来源于实践又为实践服务的科学方法，使得国防动员补助补偿的内容和政策建议更加具体、更加实用。
《国防动员补助补偿研究》
三、构建补助补偿机制是调整国防动员利益主体关系和保证国防动员补助补偿实施的措施
国防动员是政府、军队和社会力量多主体共同参与、主次协同为基本特征的活动。在实际运行中，发挥国防动员补助补偿作用，形成利益良性交集的发展动力，企业能取得预期利益主动参与，军方能取得更佳保障资源积极拉动，政府能取得经济社会快速发展效果积极推动，从而提高国防动员效益，需要构建相应的补助补偿机制，协调各利益主体的关系。
《国防动员补助补偿研究》以信息化战争国防动员准备需求为牵引，以军民融合发展战略思想为指导，适应社会主义市场经济规律的要求，高端站位、着眼全局，从理论与实践的结合上，提出了建立完善我国国防动员补助补偿机制的指导思想、原则和框架，以及展开国防动员补助补偿的组织实施程序等具有中国特色的国防动员补助补偿机制——遵照《国防动员法》的有关规定，以适应中国基本国情和满足动员需求为依据，以公平负担和提高效率相统一为目标，以继承发展和创新方式为路径，坚持政府主导多方协作、依法行事平战有别、支撑动员及时高效等原则，重点是健全国防动员补助补偿的组织体系、明晰范围、规范流程、强化保障条件。
这一思路体现了：一个基本目的，即把国防动员补助补偿工作落到实处，让动员对象及时得到补偿补助，实现国防动员的社会公平负担和提高国防动员效率；两个基本参照，即正确的理论规定和国内外的实践经验，提高具有中国特色、行之有效的国防动员补助补偿机制的权威性和科学性；四个关键环节，即责任主体明确的组织体系、规范的补偿流程和范围、合理的经费来源和监督检查、权威的法规政策红线。具有较强针对性、周延性和可操作性。
国防动员涉及到社会多个领域、多个方面，补助补偿涉及多方利益，不少问题仍需进一步深入研究。例如，随着现代战争形态变化，作战行动样式多样，较难确定什么节点是战时状态？什么样的军事行动适用《国防动员法》所规定的征用行为？这对确定补助补偿的项目、范围、标准、实施环节等都产生重大影响；军队编制体制改革涉及国防动员补助补偿组织机制的变化；国防工业改革带来投资国防项目和重要产品的方式、军品转扩产等补助补偿方式的改变；如何平衡国防动员补助补偿负担及建立统一的补助补偿标准；如何与我国行政管理体制改革相适应，进一步明确国防动员补助补偿责任主体和经费保障渠道；如何完善和创新国防动员补助补偿方式，并统筹运用多种方式，等等。这些问题的解决，需要以习主席关于推进军民深度融合发展的战略思想为指导，适应经济社会发展和国防动员工作特点，在理论和实践的结合上攻克国防动员补助补偿的难点，着力形成具有中国特色的国防动员补助补偿法规制度和政策标准体系。（作者为军事科学院军队建设研究部原研究员、中国国防经济学会研究理事）
