王卫星：联合作战指挥体制如何高效运行

　　美韩两国军队每年举行大小演习达200多次。图为4月11日美军OH-58D型“基奥瓦勇士”武装侦察直升机在韩国领空参加大规模联合作战演习。(美联社)

　　《参考消息》12月3日报道 外军作战指挥体制改革，重在以联合为指向，在调整指挥职能、指挥关系和指挥重心上下工夫。深入分析各国军队改革指挥体制的思想理念、方法路径和利弊得失，研究把握其中带规律性的东西，对于开阔我们的视野，激活我们的思路，搞好改革筹划设计，提高改革效益，具有重要的参考价值。

　　作战指挥与建设管理适度分离

　　战后世界主要国家的军队改革，都遵循了作战指挥权与建设管理权适度分离分工的原则。分的目的，是为了专业化的建、联合化的用。从更深层次意义上讲，是为了确保国家最高当局对军队这个特殊强力集团的政治控制。

　　从外军联合作战指挥体制改革的路径来看，作战指挥与建设管理在顶层实施一元化领导，在某些层级，权力相对分离，这也是构建联合作战指挥体系的必要基础和前提条件。早在1958年艾森豪威尔进行国防改组，美军就开始推动作战与行政两条指挥控制线相对分离。《1958年国防部改组法》明确指出“取消各军种以前作为‘执行代理人’所享有的指挥部队的法定权威”；“建立两个指挥渠道：针对已部署部队的作战渠道和针对支援任务的行政渠道”。总统和国防部长负责作战指挥和建设管理的全局；战区司令部和职能司令部负责作战筹划和指挥；军种负责各自部队的人事、训练、装备、编制、经费、后勤等业务，向战区司令部司令提供参战部队。

　　例如，第6舰队在训练和装备方面走的是海军指挥系列，但当它被部署到地中海时，它就要接受负责地中海的联合司令部——美国欧洲司令部的作战命令。目前，美军已经形成了在国防部长以下、战区军种组成部队以上两权分开的基本格局。建设管理从国防部、军种部往下走；作战指挥从国防部、作战司令部往下走，两者在职能分工、运作流程等方面的界面，切分得相对合理，也比较清楚。

　　俄军也形成了作战指挥权与建设管理权适度分离的体制。与美军相比，俄军分得没有那么彻底。1998年，俄军提出区分两大职能的基本原则，即“在战略级指挥机关尽量分，在战役—战略级尽少合，在战役、战役战术和战术级则完全合”。目前，俄军主要在国防部机关、总参、军种层级，推动作战指挥与建设管理职能的相对分离：一是军种把作战指挥权交给了总参，实现了作战指挥权的统一；二是总参把若干行政管理的职能交给了国防部和各军种司令部。也就是说，总统和国防部长负责军队建设和运用的全局；总参谋部负责战略筹划和战略指挥；联合战略司令部负责指挥战略方向联合作战；三军种司令部主要负责本军种部队建设。比如，目前俄军在叙利亚的空袭行动，就是由总参作战总局实施总体指挥，由俄设在拉塔基亚基地的航空兵司令部实施具体指挥，空天军总司令部不作为一级指挥机构直接参与。英、法等国军队和日本自卫队的各个军种，目前也都交出了作战指挥权，基本形成了作战指挥与建设管理这两条比较清晰的链路。

　　从中可以看出，各国在军队改革中，推动作战指挥权和建设管理权相对分离的深层次原因，就是现代条件下军队结构日益复杂，分工更加精细，作战指挥与建设管理已经成为既密切相连、又各具特点的两个领域。这样做，有利于联合作战指挥机构强化核心职能，专司作战指挥，保证指挥的高效统一。美军推动两权分离，还有自身的一个重要原因，就是美军二战后各军种有些坐大，权力过重，“军种至上主义”盛行，而美国的政治文化，强调权力的相互制约平衡，需要对军种权力加以抑制，以确保对军队的政治控制。

　　纵观外军推进作战指挥权与建设管理权分离的实践，有三个共性的做法值得重视：一是瞄准方向，持续推动。尽管主要国家军队推动两权分离，有的比较彻底，有的还留有尾巴，但都认为这是一个大的趋势，迟早都要搞。二是立足实际，合理确定分离的层级和程度。世界各国对军队的政治掌控都很严，在最高层都是一元化的，哪个国家的政治领导人都不会放弃军权，总统就是武装力量的最高统帅。差别仅仅在于分离的程度。三是军种交出指挥权、退出指挥链，需要一个过程，不搞一刀切、一步跨。剥离军种作战指挥权也不是绝对的。比如，俄罗斯的战略火箭兵和空降兵这两个独立兵种，现在仍然保留着作战指挥权。