这两家企业状告密云县政府违法划拨土地，将他们拥有使用权的56亩土地批给一家房地产公司进行住宅小区开发。对于这两家企业来说，这场行政诉讼过程有些艰难，结果也远远低于预期。不过，历时4年，他们还是赢得了官司。

    以六层板楼为建筑主体的密西花园小区，位于密云县城新北路南侧，居民称该小区“配套设施完善、交通便利”。

    不过，在北京江河经济开发公司(以下简称江河公司)总经理李洪山眼中，这个小区的建成是对其公司资产的极大伤害。

    在密西花园小区开发用地内，有50多亩的土地曾是20多年前江河公司、北京水利发展公司(以下简称水利公司)与密云县政府的“三联鸡场”投资合作用地，共同拥有土地使用权。

    25年前，在“鼓励多种经营”的时代背景下，密云县政府、江河公司、北京市水利局(后由其下属的水利公司替代)三方共建三联鸡场。密云县政府以土地、房屋等抵价作为投资，其他两方以货币出资。

    之后10多年中，政府或政府部门直接参与经营的形式发生改变，改由其下属国企作为股东参与鸡场管理。

    1996年8月，密云县政府将其三联鸡场的股份划转给密云县食品公司(以下简称食品公司)。

    2000年5月15日，三联鸡场召开股东会议，同意食品公司利用三联鸡场土地全权进行房地产开发，并给予江河公司、水利公司一定经济补偿。这次股东会议还委托食品公司代为补办三联鸡场土地使用证。这是进行房地产开发的先决条件之一。三联鸡场运营多年，一直没有办理土地使用证。

    食品公司很快完成了任务。在股东会议之后15天，密云县政府向食品公司核发了80号《土地使用证》，将三联鸡场所占土地的使用权无偿划拨给食品公司。

    在后来打官司的时候，江河公司等另两方认为这张土地使用证的出现，是密云县政府违法行政的开始。“本来是三方共有的土地，怎么就单独划拨给了食品公司？这就是一个阴谋。”双方的代理律师熊智说。

    共有土地被划拨开发房地产

    2000年6月5日，江河公司、水利公司以及食品公司签署《关于在北京市密云县三联鸡场进行房地产开发的合同书》，以合同的形式确定了三方的权利与义务：食品公司全权负责房地产开发，分别给予江河公司、水利发展公司260万元、78万元的补偿。

    合同里有这样的表述：由于历史原因，截至目前三联鸡场未办理土地使用权证。

    不过，事实是，食品公司早在签署合同前5天就拿到了《土地使用证》。

    在隐瞒土地使用证已办理的背景下，2000年6月6日，也就是三方签署房地产开发合同后的第二天，食品公司突然向密云县法院申请破产。

    在江河等两公司的代理律师熊智的起诉书中，他用“恶意”一词来形容这一破产行为。“食品公司是一家国有企业，它在向法院申请破产前，必须要向上级主管部门层层请示汇报，并征得上级同意。该公司的上级主管部门是谁？恰恰是密云县政府。一般来讲，这一请示汇报至少需要半年左右时间。这说明，密云县政府在明知道食品公司要破产的情况下，仍然同意为它办理了《土地使用证》。这就是政府与公司之间有过恶意磋商最明显的证据。”

    经过大量取证调查后，熊智认定，“破产”是早已确定下来的一个陷阱，针对的就是江河、水利两家公司，以破产逃避补偿款，目的是侵占三联鸡场其他股东应有的财产。

    签补偿合同后突然申请破产

    2000年9月18日，密云县人民法院裁定宣告食品公司破产。

    该公司随即进入破产财产清理分配阶段，直到2001年年底，法院宣布破产财产已清理分配完毕，未得到清偿分配的债权不再清偿。

    直到此时，江河公司、水利公司仍不知食品公司已“破产”的事实。

    3家公司在签房地产开发合同时，三联鸡场的资产状况是：占地37803平方米，合56亩，厂房建筑面积为13000平方米。这块土地的部分使用权以及地上建筑应是三联鸡场的股东之一———食品公司最有价值的一笔资产。不过，密云县法院提供的食品公司破产材料显示，土地和厂房未被列入财产清算。

    最有价值的资产哪里去了？如果鸡场土地、厂房列入破产财产，按破产的法律规定，这部分资产首先要用来偿还债务。

    资产未列入清算单，那么，资产存在的现实如何改变？最终的结果是，56亩土地划给了一家名为北京恒居房地产开发公司(以下简称恒居公司)的企业。

    这家神秘的企业，是如何拿到土地使用权的？

　　县长办公会违法行政

    2000年12月15日，就在食品公司尚处于破产财产清算阶段时，密云县政府召开了第36期县长办公会。《会议纪要》显示，该次会议的内容包括“将原食品公司所属435.7亩国有土地的使用权划拨给恒居公司。”这其中，就包括三联鸡场的56亩土地。

    2001年1月10日，密云县政府国土管理部门向恒居公司发放了《国有土地使用证》，将上述土地使用权划拨给恒居公司，用途为住宅。

    恒居公司后来向县国土局申请土地使用证的依据有两份文件，一是破产前的食品公司所拿到的80号《土地使用证》；二就是密云县政府的《会议纪要》。走完审批手续，恒居公司不久就破土动工，建设密西花园小区项目。

    从恒居公司公开的一份资料看，恒居公司为密云县政府下属国有企业，组建于2000年10月。

    这个日期，距离法院裁定原食品公司破产不足15天。恒居公司总经理、法定代表人崔茂荣，是原食品公司负责人。不少原食品公司的管理人员，陆续都在恒居公司担任领导职务。

    这让江河公司、水利公司感到极度愤怒，他们认为食品公司通过“假破产”换壳，利用三方共有的鸡场土地进行房地产开发获得巨大利润，却让他们两家公司的财产无声无息地消失了。

    诉讼之路历时四年

    2002年开始后一年多的时间里，发现自己蒙受重大财产损失的江河、水利两家公司开始向密云县政府提出异议。县政府多次未答复，两家公司决定通过法律途径解决此事。

    不过，诉讼的难度超乎他们的想象。

    他们要解决的第一个难题是———告谁？食品公司？对方已破产，在法律意义上已消亡。告恒居公司？作为恒居公司总经理的崔茂荣，与食品公司已无关系。

    一年多的时间，该案件因为无法确定诉讼方向和诉讼方案而悬置。

    2003年，两家公司与律师达成一致，将密云县政府部门确定为主要诉讼对象。

    律师熊智说，该案件数次立案，又数次被驳回。最初，他们到市级人民法院要求立案，但被拒绝。他被告知，应该到密云县法院起诉。

    在密云县法院，他们曾要求把发放土地使用证的密云县国土局作为起诉对象，但被法院驳回，理由是起诉主体不对。

    熊智后来将诉讼对象调整为密云县政府。这一次，密云县法院受理了。

    随后，密云法院将案件转至北京市第二中级人民法院进行审理。

    2005年6月9日，市二中院一审判决：密云县政府为恒居公司发放《国有土地使用证》属于违法行政，应赔偿原告两家公司共计人民币101.4万。

    由于认为赔偿过低，原告方随后向北京市高院上诉。

    2005年9月，北京市高院公开开庭审理该案。由于案情特殊，国家行政学院全国司、局长干部法制培训班全体成员旁听了本案件的全部审理过程。

    站在原告代理人席位的熊智律师，到现在还对法庭上出现的一次意外记忆犹新。

    当他举证说明恒居公司获得土地使用证手续不全时，恒居公司的代理人当庭表示，他们获取土地时，交给密云县政府400多万土地出让金。

    县政府的代理人没有就此进行辩驳，法庭记录了这一新证据。

    二审法院最后维持了一审判决。

    今年4月，密云县政府配合法院执行，将101.4万的赔款通过支票的形式付给两家公司。

    记者日前与密云县政府有关部门取得了联系，但对方婉拒了采访。此前，密云县县长就该起官司败诉曾对媒体表态称，“政府输了官司，却增强了执法意识，有助于提高执法能力”。（记者 马晋勇）

    行政立法违法不仅仅是“不正之风”

    行政法治的核心是依法行政，这里的“法”首先是指宪法和法律，行政立法也必须以宪法和法律为依据。不可否认，在社会诉求多元化的当下，地方利益或部门利益已在事实上成了违法行政的助推器，将非法利益“合法化”则成了一些漠视法律的行政机关惯用的手法。如果进入行政管理领域的行政立法能够受到立法机关或司法机关的审查，并能因此而得到纠正，那么行政机关在制定行政立法时就会注意周密论证其行为的合法性和合理性。如果违法的行政立法得不到纠正，或者只能通过对具体行政行为的审查在单独的相对人身上实现纠正，那么这项违法的行政行为还会因“抽象”而变得“具体”，并将使更多的相对人继续变成受害人。