窝案丛生、官商勾结拼就国土贪腐乱象

　　若能掌握国土系统腐败的特点，或许能够对摸索出一套有效的监管制衡机制有所帮助。

　　首先，“官商勾结”是土地腐败的主要表现形式。在国土官员贪腐的背后，总能看到开发商行贿的影子，主要集中在征地拆迁管理、国土资源规划、土地资源管理和利用等领域。据浙江省检察院统计，2009年1 月到11月，该省有67 名国土官员被立案查处，其中三成涉及国土官员与房地产公司之间的利益纠葛，一半以上的受贿国土官员与房地产商有不同程度的利益纠葛。

　　第二，窝案、串案的高发成为近年来国土系统腐败的又一特征。如2009年11 月至今年1 月的河北石家庄市国土局贪腐窝案，今年4月江苏无锡国土局窝案等，都有大批官员落马。山东济宁市检察院认为，征地拆迁涉及土地、房产、评估机构、村镇等多个单位和个人，涉及实地勘查、面积测量、评估、补偿款核定、签订补偿协议、发放补偿金等多个环节，经手人员较多，一人难以达到目的，于是不法分子上下联动、左右配合。东北师大廉政研究中心教授柏维春也指出，国土腐败涉案人员多是政府官员，关系多为上下级、同事或朋友，彼此结成利益共盟，容易形成串案窝案。土地腐败涉及的范围，远远不止国土资源一个部门，规划局、交通局及地区党政官员在各类涉及土地资源的腐败案件中也常常出现。譬如，对于规划局的官员而言，容积率、建筑密度和绿化率的些微浮动，对房地产商来说就可能是数千万元的利润，而非专业人士难以觉察。此外，由于建设用地往往关乎一地的发展整体规划，行政首脑插手其间也就不足为奇。

　　第三，城市与农村国土腐败所涉及的领域不尽相同。中国土地勘测规划院地政研究中心主任经济师姚丽认为，城市涉土腐败主要发生在土地改变性质、土地出让等方面，涉及市、县（区）两级的少数干部利用职务之便，与开发商形成利益同盟，共谋私利。而农村土地职务犯罪的高发阶段却是征地。在农地征迁和出让中，会出现县（区）、乡（镇）基层政府截留、挪用征地补偿款，一些乡（镇）、村级干部利用职权套取、虚列、伪造侵吞征地补偿安置资金等腐败问题，极易引发社会群体性事件，其危害尤甚。

　　地产政绩依赖与限权监督缺位成反腐难点

　　在“土地财政”的背景下，“低地价”是地方政府招商引资策略中的重要筹码，由此所带来的经济发展又是衡量地方官员政绩的硬性指标。因而，地方政府出让国有土地使用权时的动机就变得更加复杂。柏维春教授称，土地吸引地方政府及其官员垄断而不放其手的原因，不仅是可以得到“租金”，还可以招商引资发展地方经济，规划城市改变市容，发展房地产业拉动GDP，还可以增加财政，这些都是维持和晋升官位的政绩标识。

　　此外，腐败在国土系统内得以泛滥，与该系统行政审批权和行政执法权一体的职能定位，既当运动员又当裁判员的双重角色密切相关。最新一期《方圆法治》杂志刊文《土地爷八条生存法则》历数了国土部门所持有的八项权力，从土地、矿产等自然资源的行政审核、审批到土地处置、确权、登记、发证和相关案件查处等无所不包。中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室副主任傅奎也曾指出，对权力过于集中的国土部门的监督监管机制的缺位是该系统滋生腐败的主要原因之一。

　　一方面，法律设计并不完善，导致监督无据。江西师范大学政法学院法律系主任颜三忠认为，现行土地管理法规中，对土地征用的条件、征用租用土地的价格、土地补偿费的标准等仅作了原则性的规定，有些实施细则也不够详尽完备。如在处理具体的土地事务中，各级政府对土地有很大的出让权、定价权，有关的决策人员、经办人员拥有很大的自主决定权，这就给公共权力寻租留下了余地。

　　另一方面，有制度无落实导致监督失效。《检察日报》曾刊文《根治土地腐败重在权力制衡》称，即便法律明示的良性规则，有时在地方利益的整体捆绑下，也难以得到司法部门有力的执行。以土地拍卖为例，在具体操作中，仍然难逃各种潜规则的操控，如附带特殊的拍卖条件，使特定地块落入某些特定的符合购买资格的开发商的彀中。这其实还只是“冰山一角”。在土地收储、土地拆迁、土地平整、土地测量、土地规划、矿山出让等由国土部门管理的事项中，任何一个环节都藏有大量权力寻租的空间。而现实中随意变更规划用地，把工业用地改为商业用地，把绿化用地改为建筑用地的现象更是司空见惯，却很少见到有关部门去“上门”监督的。