应松年：行政基本法律已制定完备

    党的十七大报告中提出推进依法行政,加快行政管理体制改革,建设服务型政府。要建设服务型政府,政府在采取行政强制措施时就应该有严格的规定。因此,报告极大的推动了行政立法三部曲(前两部是行政处罚法和行政许可法)中的第三部——行政强制法的出台。

    起草工作在1999年已启动,我当时参与了起草。2005年全国人大常委会对草案进行了第一次审议,前四次都是以两年一次的频率审议。立法过程有许多争执,争议最大的,莫过于行政强制措施的设定权。草案最初的设想是,只有法律才能设定行政强制措施。草案的第一稿就是如此规定的。我当时考虑,由于行政强制行为对公民权益的影响极大,已经远远超过行政处罚,因此力主严格设定权。

    但是,在第一次审议中,草案加入了行政法规和地方性法规的设定权。以行政法规定的设定权为例,限制的条件为尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的,内容上限于查封、扣押。我在小组审议时提出,行政强制措施的设定应该限制在最高的法律层面,如果属于“尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的”,行政法规可以有条件地进行设定。

    2007年10月,草案进行二审,我发现这个“且”字被置换成了“或”字。这细微的文字差别,却使得法条发生了巨变。本来二者缺一不可的法律要件,变成了相对宽松的二选一。我提议改回原来的,但三稿没有改动,对此很多学者意见很大,到了第四稿,“或”字又变回了“且”字,改得很好。

    除此之外,地方性法规是不是享有设定权也是争论的焦点之一。有代表提议加大地方性法规的设定权。对此,也有几个委员提出行政强制措施的设定权授予地方容易造成行政措施被滥用,不赞同地方性法规设立行政强制措施。

    2009年6月,即第三次审议这一草案的两个月前,全国人大常委会法工委邀请国内的一些专家以及一些实务部门代表,再一次聚集在京郊,开会讨论对第三稿的修改意见。在三审稿中,地方性法规仍然享有一些有条件的设定权,既没有扩大也没有全部否定。

    2011年4月底,全国人大常委会第四次审议行政强制法草案,在“行政强制措施实施程序”中明确,行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施与行政处罚权有关的行政强制措施。我当时在接受媒体采访时提出,行政强制执行是柄“双刃剑”,建议把采取行政强制措施的程序写清楚,柔性措施应前置于强制措施。

    2011年6月,十一届全国人大常委会第二十一次会议继续审议草案,最后表决通过。行政强制法是继行政处罚法、行政许可法之后,又一部规范政府行为、保障人民群众合法权益的重要法律,是行政法体系中的一个重要部分。按照法治行政的基本要求,政府的行政强制行为要有法律依据,要由法定机关实施并力求将公民的损失降到最小。所以它所规范的行政强制措施和行政强制执行,主要涉及行政机关依法履行职责、有效实施行政管理,以及维护公共利益和社会秩序、及时制止违法行为等问题。有了这部法律,行政强制措施和行政强制执行基本纳入了法治轨道。

    我国的行政立法起步如果从上个世纪90年代算起,到现在应该20多年了,制定的法律比较多。我国依法行政从立法的角度看,重要的法律都已经制定了,成就很大。但还需要将已经在很多单行法和地方法中分散规定的行政程序规范,汇编、修订、提升成为一部完善的行政程序法,行政法学界正在为此做出努力。（记者李吉斌）