二、从具体做法来看,主要有以下一些经验:

(一)坚持有目标、按计划、分阶段积极推进

党的十一届三中全会以后,为抓紧解决有法可依的问题,我们采取了立足现实、突出重点、精心组织、阶段推进的积极构建方式。在不同时期,围绕党和国家的工作重心,按照党中央提出的立法工作目标,适应改革开放的阶段性要求,根据需要和可能,区别轻重缓急,制定科学合理、切实可行的立法规划和年度立法工作计划,有目标、有重点、有步骤地推进立法工作。这是我国法律体系构建的一个突出特点。

从立法工作的阶段性目标来看,1997年党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略,明确提出了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作总目标。至九届全国人大任期届满时,中国特色社会主义法律体系初步形成。2002年党的十六大重申了这一目标。至十届全国人大任期届满时,中国特色社会主义法律体系基本形成。2007年党的十七大提出了完善中国特色社会主义法律体系的任务。在此基础上,十一届全国人大提出,确保到2010年如期形成中国特色社会主义法律体系并不断加以完善。

从立法工作的计划性和指导性来看,为了统筹制定急需的法律,1988年七届全国人大法律委员会提出了关于五年立法规划的初步设想。1991年七届全国人大常委会制定立法规划,对其任期届满前一年多的立法工作作出安排。八届全国人大常委会首次制定了五年立法规划。此后,全国人大常委会形成了任期五年要有立法规划、年度要有立法工作计划的做法,立法工作的计划性和指导性得到进一步加强,确保有计划、有步骤地开展立法工作。与此同时,还形成了将五年立法规划报请党中央批准的做法,以此作为加强党对立法工作领导的重要方面。这样,在党的领导下,在全国人大及其常委会主导下,经过积极探索,逐渐形成了我国有目标、按计划、有重点、分阶段推进法律体系建设的基本道路,为构建中国特色社会主义法律体系提供了十分有力的保障。

(二)坚持不同层次立法齐头并进

为适应改革开放以来加快立法步伐的需要,从一开始我们就实行了“多条腿走路”的办法,坚持法律、行政法规、地方性法规等不同法律规范共同推进。考虑到所有法律规范都让全国人大来制定,难以适应现实的需要,1982年宪法将国家立法权由1954年宪法规定的仅由全国人民代表大会行使,扩大到全国人大常委会,并赋予国务院制定行政法规的权力,肯定了1979年制定的地方组织法赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力的制度。地方人大及其常委会立足地方实际,从本地改革开放和经济社会发展的需要出发,开展了丰富多彩的立法探索,取得了突出立法成就,创造了大量鲜活经验,为国家立法提供了重要基础和有力支持。

30多年来,在全国人大及其常委会行使国家立法权的同时,各级立法机关积极开展立法活动,制定了大量行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范性文件,形成了不同层次立法齐头并进的繁荣局面。实践证明,“多条腿走路”的办法是行之有效的,有利于充分调动起各方面积极性,既维护了国家法制的统一,又照顾到了各地的差异;既保障了改革开放的顺利进行,又加快了法律体系建设的步伐。

(三)坚持综合运用多种立法手段

建设中国特色社会主义法律体系,是一项系统工程。30多年来,我们综合运用制定、修改、废止、解释、清理、备案等多种立法手段,确保在较短时期内建立起科学和谐统一的法律体系。一是抓紧制定一大批法律法规,特别是国家和社会生活中急需的、基本的、主要的法律。二是坚持把修改原有法律与制定新的法律放在同等重要的位置,及时对过去制定的一些不适应现实情况的法律进行修改,使法律适应我国社会发生的广泛而深刻的变化,更好地发挥法律对现实生活的规范作用。事实上,立法工作越向前推进,修改法律的数量就越多。自十届全国人大以来,修改法律已占到全部立法任务的一半以上。改革开放以来,我们对宪法和一大批法律进行了修改,有的法律甚至多次修改。三是根据经济社会发展的实际需要,对于明显不合时宜、已无继续施行必要的法律,在认真研究的基础上及时予以废止,促进法律的新陈代谢。四是为保证法律的正确实施,积极行使解释法律的职权。五是适时开展法律法规清理。十一届全国人大常委会集中开展了法律清理工作,国务院和地方人大也集中开展了行政法规、地方性法规清理工作,促进了法律体系的科学和谐统一。六是依法履行对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例等的审查权,以保证法律以外其他形式的规范符合宪法和法律。