- 由中级法院下辖基层法院异地审理，向跨地市级方向发展
- 应当明确启动异地审理程序的程序，如听证程序
- 应当明确启动异地审理程序的法院级别和案件范围
- 应当明确指定异地管辖的作出期限
- 采取就近原则，以减轻当事人经济负担
原告没有顾虑，他们不再担心因为“行政干预司法”而导致法官对案件处理不公；被告也没有太大顾虑，不再担心输掉官司，丢了面子，他们认为只要法院公正合法判决，他们也会严格按照判决依法行政；主审法官也没有顾虑，因为他们不会受到可能存在的“批条子，打招呼”的困扰。
这样一起被称为“都很超脱”的所谓“民告官”的行政诉讼案件，11月14日，在湖北省汉江中级人民法院开庭审理。这起案件本来发生在湖北省随州市，因为是一起多年未结的行政诉讼案件，湖北省高级人民法院遂指定由汉江中院异地审理。
湖北省高院有关负责人在接受本报记者采访时表示，安排这样一个行政诉讼案件，并不是无的放矢，而是通过对部分案件开展异地审理，从中总结经验发现问题，“大胆地”对行政诉讼案件的异地审理制度进行推进。之所以用“大胆”这个词汇，有关负责人介绍说，这来源于前段时间，最高人民法院副院长奚晓明的指示，即“各地法院要大胆探索，勇于实践，通过指定管辖、异地审理，排除各种非法干扰，依法公正审理行政案件，有效发挥保护公民权益、促进依法行政的职能作用”。
据介绍，最
高人民法院近日正在审议研究《关于行政诉讼管辖若干问题的规定》，其中一个突破性的规定就是对部分行政案件进行异地管辖审理。为了配合上述有望于今年年底出台的规定，湖北省高院的相关部门没有坐等最高院规定的出台，而是开拓性地去寻求具体的实施办法。因为目前有很多问题摆在他们面前：
在指定异地管辖法院时，是高院立案庭指定，还是业务庭指定；
是仅限于行政案件，还是借机拓展到民事案件的领域，因为按照司法实践经验，部分民事案件也存在如行政诉讼案件一样的困扰；
什么样的案件，由中级法院指定下辖各基层法院异地审理，什么样的案件由高院指定；
另外还存在着，是仅用指定管辖的方式启动异地审理，还是可以有更多启动机制等问题。
基层模式得到检验
20年前，一起被载入历史的案件，开创了“民告官”案件先河。1988年8月，农民包郑照新建住宅被县政府认为有一部分属违章建筑，予以拆除。包不服，起诉。浙江温州市中级人民法院公开审理，县长出庭应诉，成为轰动全国的农民告县长案。
20年过去了，如今在温州，2007年5月，行政案件“异地交叉管辖制度”开始推行。规定被告为县级以上人民政府、原告人数在十人以上的集团诉讼等社会影响较大、涉及当事人切身利益的案件由中院管辖，中院经审查后再指定被告所在地以外的基层法院审理。制度推行后，据当地法院统计，2007年1至9月所审结的行政诉讼案件，原告胜诉率将近五成，胜诉率得到提高。
作为案件“异地交叉管辖制度”的首创地，也在浙江，是台州市中级法院，制度在2002年7月份开始试行。试行一年以后，台州中院统计后惊讶地发现，2002年7月至2003年6月，一审审结被告为县级政府的行政案件72件，政府败诉45件，败诉率62.5%。此前一年，台州市一审审结同类案件107件，政府败诉14件，败诉率为13.1%。
这项制度得到了最高法院的重视后，“民告官”案件“异地管辖”的制度在全国推广的想法已经开始萌芽。如今渐呈“遍地开花”的局面。
然而，行政诉讼法明确规定，“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”。唯一的例外是“本辖区内重大、复杂的案件”，但把所有案子都当成特例交给中院，法律上尚缺乏专门的解释。于是，不同法院在推广“异地管辖”制度中，也存在不同的理解和做法。
有专家认为，在这种情况下，将这项制度写入法律，是将来行政诉讼法修订的重点之一。而目前来讲，由最高法院出台一项规范性司法解释成为当务之急。
向跨地市方向发展
纵观浙江台州、温州行政诉讼格局的变化，可以发现，案件“异地交叉管辖”都是发生在中级法院下辖各基层法院之间，即按照行政区划，发生在地级市范围以内。湖北省法院系统，一位研究此项制度的法官对本报记者说：“据他们观察和了解，如果将部分案件异地管辖的范围扩大到全省，在不同中级法院辖区交叉审理，则会进一步避免来自行政方面等原因的干涉，从而更大程度上避免案件审理的不公因素。”
于是，湖北省高院将发生在该省随州的一起诉讼多年未结的疑难行政案件，指定汉江中院审理。这是一起土地确权案件，在随州当地可谓沸沸扬扬，据称，湖北省有关领导也多次予以关注和指示。然而，案件在当地的审理异常艰难，据知情人介绍，不排除受到当地政府部门的干扰，“因为政府有些人认为，如果输了这个官司，不仅丢掉了政府的面子，也丧失了很大利益。如果不及时控制行政诉讼的局面，将来很难收场。”
在这种情况下，原告刘运江等人认为自己遭到了很多不公平的判决。比如被判决为土地的唯一竞买人，却不能成为竞得人。再就是，因为不同诉讼请求再次到法院立案时，出现立案难。还有更为重要的是，如果接下来的判决不能使原告的权益得以申张，很有可能引发国家赔偿的诉讼，从而造成原被告双方更为对立的局面。湖北省高院在得知这起案件后，非常重视，精心选择后，指定汉江中院管辖。
为什么没有指定随州辖区内的其他基层法院审理呢？据介绍，第一是因为被告市国土资源局的身份，可能影响到案件的公正审理；第二是因为如随州市中院的一位曾经参与上述案件审理的法官对本报记者所言：“即使地方政府没有干预这起案件，也会被外界认为有碍司法公正，本来就让我们‘头大’的案子，如果跨地区交出去，我们也感觉轻松。”
而对于湖北省高院而言，所谓“精心选择”汉江中院的原因是，这个法院的特殊地位。
在湖北省武汉市的西面、汉江的下游有三座省直辖的城市：潜江、天门和仙桃。8年前，这三个城市基层法院案件的上诉法院，被托管到荆州市中级法院。之后，在仙桃市成立了汉江中级人民法院。
仔细研究挂在该法院门前的牌子会发现，不同于其他中级法院的地方是：“汉江中级人民法院”这几个中间少了一个“市”字。这是因为这家法院没有同级政府对应，直属省高院。人事任命由湖北省人大决定，工资由省高院发放。
汉江中院的一位相关负责人告诉本报记者：“在这样一个特殊的法院审理一起较为特殊的行政案件，应该说最大程度上避免了很多干扰。”
“选择汉江中院管辖这起案件，也是考虑到能够最大程度上有一个公正判决。如果这起案件效果显著，无疑将对正在酝酿之中的异地管辖审理制度是个促进。”湖北省高院相关负责人介绍说。
法院内部哪个部门更合适行使指定权
“就目前而言，在指定异地管辖这起案件过程中，一些问题已经暴露出来了。”湖北高院负责人对本报记者说，“比如，在行使指定管辖权时，按照高院内部部门的分工，是由行政庭负责呢？还是由立案庭负责呢？还是要经过审委会集体讨论决定呢？”
案件进入高院审委会讨论，有一套完整的程序，审委会也承担着很大的任务。如果每个异地管辖的案件都要通过审委会，显然会增加审委会的负担，“不是最佳选择”。
据介绍，汉江中院此次审理的案件，是由湖北省高院立案庭指定。“按照诉讼法的规定，异地审理的指定权由立案庭审理并无不当。”
一种观点认为，由立案庭作为行使指定权的主管负责部门，一是因为立案管辖属于程序问题，属于立案庭的职责范围；二是立案庭统一对外也可避免政出多门，方便当事人和程序上的统一协调。
但是，也有观点认为，在异地审理制度的探索阶段，对被指定法院的选择的第一原则是：要保证被选择法院行政庭法官的业务素质，能够严格依法完成案件的审理。那么谁对相关业务审判庭更加熟悉呢？“当然是高院相对应的行政庭”。
还有一种观点认为，案件异地审理审批可以由立案庭和行政庭庭长在决定书上联合签名生效。
“这些问题都需要在不断摸索中确定下来。”湖北省高院相关负责人表示。
应否建立更多启动机制
本报记者在采访中，汉江中院此次审理的案件原告表示：“我们在随州法院遭遇立案难题后，当时觉得已经没有什么好的出路了。”
但不久，他们被通知，案件被湖北省高院指定到异地法院，即汉江中院审理。
这从另一个角度说明，作为案件原告的当事人只能被动接受指定的异地管辖，而不能主动将自己的意思表示显示在程序之中。
另外，分析浙江台州、温州的“异地交叉审理”制度可以发现，仅有中院作为个案异地审理的指定主体，级别上很受局限。
湖北此次案件的异地审理，突破点之一就是将这项制度的指定主体升格，即上升到高级法院的级别。但是，仍没有解决“如何让原告意思表示参加进来”的内容。在这种情况下，显然不利于对相对弱者权益的保护，也不能最大程度上消除能存在的行政干扰。
这里面就需要衡量三方面关系：原告申请、享有管辖权的法院提请以及享有指定权限的法院主动指定。衡量这三方面关系，就应有一个顺序的问题。湖北省高院的相关研究人员告诉本报记者，按照设想，将来推行的异地审理制度，有可能将原告申请作为第一顺序，而第二顺序才是享有管辖权的法院提请，第三顺序是上级法院主动指定。
“但是，这还是缺少一种制度性的规范。因此我建议在启动案件异地审理程序之前，可以引入听证程序。按照原被告双方的意愿，启动听证程序后，不仅对原告权益有所保障，也可以防止矫枉过正，而带有片面性的压制被告即行政机关的权益。”这位研究人员表示，他正在进一步对此种制度的引入作分析。
指定案件的范围和期限应明确
作为探索，汉江中院对这个土地确权案件异地审理，尚属于个案。而要将其作为经验积累后，进行制度上的升华，则必须明确：哪些案件适宜异地审理。
在司法实践中，部分地区已经出现对必须指定异地审理的案件进行分类。有的地方将行政相对人诉公安局、国土局等部门的行政侵权案件，列入其中。这类案件可能并不复杂，但不指定异地管辖则在当地难以理清并可能造成严重影响，无论对政府威信还是司法权威都可能产生很大负面效应。
从另一个角度上讲，异地审理制度的案件范围也不能无限放大。
基于这种情况，有研究人员建议，异地审理的案件范围可以作如下考虑：被告为同级人民政府，所在地人民法院认为不宜审理的或者上级人民法院认为不宜由所在地人民法院审理的行政诉讼案件；集团诉讼案件或者本辖区有重大影响的案件，所在地人民法院认为不宜审理的；被告是政府强力职能部门的案件，所在地人民法院认为不宜审理的；被告为地市级人民政府的行政诉讼案件，由地市所在地的中级法院审理或者指定基层法院、其他中级法院审理。
另外，如果案件原被告双方不能明确指定异地管辖的期限，也将会产生很多问题。比如，其他后续工作特别是案件审理就会无序或拖延，必然影响办案效率。也会牵扯到当事人的精力。研究人员建议，指定期限可以不另加时间而是纳入7日的审查立案时间，定时作出指定决定(同时可提出诉讼费减缓意见)。
经济负担会不会成为障碍
从湖北随州市到汉江中院所在地，仙桃市，顺高速公路走大约有400公里的距离。
虽然这只是湖北高院在探索行政案件异地审理制度中的实验案件。但是也暴露出一个问题，就是异地审理可能会增加当事人的经济负担，尤其是原告一方的负担，比如会相对增加路费、住宿费和就餐费用等。
据悉，最高法院在研究制定《关于行政诉讼管辖若干问题的规定》的过程中，也注重考虑到这个问题，而采取就近制定的原则。这在一定程度上会方便当事人诉讼，减少诉讼成本，节约诉讼资源。
如何更加让异地管辖制度彰显其“魅力”呢？研究人员建议，应当加大被指定的法院对指定案件实行司法救助的政策。尤其对于原告，本来就处于弱势地位，在一些案件中，如果在他们付出更多精力，负担更多费用的情况下，再收取其诉讼费，则会挫伤他们参加诉讼的积极性。所以法院符合要求的部分案件的诉讼费可先实行缓交，判决后若被告败诉，由其承担；若被告胜诉，对原告的诉讼费和其他诉讼费可视情况予以免交。
在本报记者调查过程中，一些被指定异地管辖的行政案件的原告表示，他们宁可多花一些费用，也愿意选择这种方式。也有人表示，目前我国道路交通条件已经有了改善，多数地方往返还是很便利的，应该不会给当事人带来太多的负担和麻烦。
正如最高人民法院行政庭庭长赵大光所言：“这个问题的核心是价值的衡量，究竟是把当事人方便诉讼放在首位，还是把保证案件的公正审理放在首位。广大群众都会作出一个明智的选择。”
（记者 张有义 胡新桥）
最高法院院长肖扬：让民告官不再难要有硬措施
让“民告官”不再难，必须拿出硬措施，切实解决行政案件应当受理而不受理，或者不依法及时受理，导致行政诉讼“告状难”的问题；切实解决应当撤销违法行政行为而违心迁就、违法办案，或者审判效率不高、久拖不结的问题。人民法院是人民的法院。要通过依法审理行政案件，妥善化解行政争议，以及时的司法救济保护民权，以优质的服务减轻民负，以快捷的审判解除民忧，以公正的裁判保障民利，以有力的执行实现民愿。
“民告官”异地审管用吗
最近，最高人民法院传来消息：关于行政诉讼异地管辖的司法解释，正在酝酿起草。这让浙江台州的陈崇冠法官感到格外欣慰。如果司法解释出台，他们的行政诉讼“异地交叉管辖”探索将有明确的法律依据。
“简单地说，就是‘民告官，异地审’。”谈起在台州中院推行的这项改革，陈崇冠说，“这是减轻法官压力、保证公正审判的一剂良方。”
然而，这剂“良方”虽然２００２年就开始在台州市中院实行，后来又由浙江省高院向全省推广，但省内其他地市却鲜有采用。“民告官，异地审”，究竟是良药苦口，还是药不对症？
法院破解行政审判4大难题 县法院异地审县政府
来自最高人民法院的统计显示，2000年～2006年，全国法院共受理一审行政案件近64万件，受理案件范围几乎涉及所有行政管理领域，案件种类达到50多种。
成绩是显著的。但20多年后的今天，全面审视我国行政审判工作，不少亟待解决的困难和矛盾十分突出。可喜的是，人民法院“知难而不畏难”，以求实求真的勇气，努力探索破解困扰“民告官”的诸多难题。
29部门应诉行政诉讼案 “民告官”审视部委行政
北京城中央部委云集。各地对中央部委的“民告官”行政诉讼案件也因此而集中。据《瞭望》新闻周刊了解，国务院各部门中，有49个部门在北京市第一中级人民法院辖区，其中有29个部门近年应诉过行政诉讼案件。
北京首个行政复议接待处挂牌 民告官设专门场所
北京市民告政府行为不当有了专门的受理场所。昨天，宣武区行政复议接待处正式挂牌成立，这是本市首个由政府设立的行政复议对外接待场所。
浙江台州探索以异地管辖破解民告官难题(图)
行政诉讼在我国被形象地称为“民告官”，地方法院受地方政府制约，民告官案件审理难的问题突出。
一案激起千层浪 民告官诉讼击溃2700亩圈地计划
在浙江省高级人民法院作出浙江省政府具体行政行为违法的终审判决下达半年后，浙江省人民政府作出行政复议决定：撤销一年半前的征地批复。
