□ 青 锋

    我国行政管理体制与市场经济体制和社会发展要求的基本态势是既相适应又相矛盾。矛盾的地方就是不适应的方面。不适应的问题是行政管理体制存在的主要问题。改革行政管理体制，就是要针对其主要问题，解决其不适应的方面，使我国行政管理体制与市场经济体制和社会发展要求相适应。

    将法治化作为行政管理体制改革的基本路径，是一个正在探索的理论创新点。以法治化为行政管理体制改革的基本路径，不仅仅只是对行政管理体制改革研究的深化和作出的一种新的概括或者说更加明确的表述，更为重要的是通过法治化途径，能够把抽象的理论化为可供操作的具体改革实践，能够把原则要求落到现实生活实处，能够把宏大阔论与人民群众关心的切身利益问题结合起来，能够更好地解决行政管理中人民群众切身体验到的、迫切需要解决的问题，能够更好地促进经济发展、社会和谐。同时，强调改革的法治化道路，不仅符合现代社会发展的基本理念，而且能够使行政管理体制改革更加规范、有效，有利于解决行政管理中形成的问题的根源，消除经济社会发展的体制性障碍。

    那么为什么行政管理体制改革需要法治化的路径？

    第一，通过法治化的路径，可以比较有效地消除行政管理体制改革中人治因素的影响。体制改革情况复杂，工作推进十分艰难。即便是针对行政管理体制进行同一改革措施，但从改革实践看，进度、认识、及各部门态度的差异、甚至对同一问题发出的文件的表述都不同，可见改革的难度很大。这也充分说明，我国的行政管理体制改革，涉及政府许多行政执法部门，面临权力的重新配置和主体的变化，因此必须通过法治化的路径，有效地消除行政管理体制改革中人治因素的影响。

    第二，行政管理体制改革的根本目的就是要适应经济社会不断发展的要求，解决其不适应的问题。必须调整好行政机关与行政管理相对人之间的关系，处理好行政权力与公民权利、行政权力与各种利益的关系，必须用具体的权利义务的形式来予以调整和肯定，而权利义务关系的载体就是法律制度。法律的核心和灵魂就是关于权利义务的规定。因此，要解决行政管理中存在的问题，必须解决好行政管理中的权利义务问题，而解决好权利义务问题必须走法治化的道路。

    第三，行政管理体制改革的基本价值取向之一，是改革既存的行政权力与公民权利关系在现实中的不平衡状态，真正维护、保障公民、法人和其他组织的合法权利与利益，实现社会的公平与正义。对此，需要法治化的路径来实现。

    第四，行政管理体制改革的任务之一，是规范行政权力的运作，制约权力的扩张和滥用，监督权力的行使，防止行政权力的乱作为和不作为。因此，行政权力的来源需要法定化、权力行使的规则和程序需要法定化、相关责任需要法定化。

    第五，在行政管理体制的主体、职权、机制、制度四要素中，制度本身就是法治化的内容，并且主体、职权、机制等不仅涵盖在制度的内容之中而且由制度加以确认。在现实中，不可否认的事实是：我们国家的各种各样行政管理及其体制都是由法律制度加以规定并根据法律来运作的。由此也可以得出：行政管理体制改革，既坚持创新性也坚持合法性原则，在现有法律框架内进行，将合法性与创新性有机地结合起来、统一起来。

    第六，法治化路径更加可靠、具体、明确。邓小平同志指出，为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。

    第七，现代社会从根本上讲是法治社会，以法治国，建设社会主义法治国家，是现实的需要、历史的必然，行政管理体制改革的法治化，也是这个大背景下的必然选择。

    行政管理体制改革不能为了改革而改革，在行政管理体制改革的价值取向上，必须充分体现执法为民这一本质要求，真正把人民群众的根本利益作为出发点和归宿，从改革的设计上、体制的运行上，努力把人民群众的根本利益实现好、维护好、发展好作为根本的价值取向。

    因此，必须进一步明确以下几点：

    第一，行政管理体制中存在的问题集中反映在行政执法上。因此，法制上的问题应当用法治化路径来解决。

    第二，法律不是万能的。我国法治建设本身还存在许多问题，需要漫长的过程。因此，法治化路径只具有相对意义。即，一是法治化路径也是比较漫长的过程，无法超越整个法治建设的进程；二在不同路径都存在不同问题的情况下，法治化路径只是一个较好的选择。

    第三，从世界发达国家经验看，其经济社会全面、协调、可持续发展大都依靠高度的法治化。因此，应从我国实际出发，充分借鉴国外成功经验，共享人类的文明成果。

    （作者系国务院法制办政府法制协调司司长）