胡锦涛同志在向十七大作的报告中指出：“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”这是“基层群众自治制度”首次写入党代会报告，正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度和民族区域自治制度并列，被纳入中国特色的政治制度范畴（10月18日《人民日报》）。     

    基层群众自治主要表现为群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是基层民主的主要实现形式。十七大报告在谈到发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利时强调，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度”，揭示了扩大基层群众自治和完善基层民主之间的内在关系。这种“扩大”与“完善”可以分为形式与内容两个层面，只有从形式到内容都得到了充实、提高，基层群众自治才能不断扩大，基层民主才能不断完善。

    从形式上看，中国已经建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层群众自治体系。“三会”为人民群众直接行使各项民主权利、对基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治，提供了一个最基础的平台。然而毋庸讳言，“三会”的发展尚不够完善，在一些环节上的迟滞或缺陷，已经与群众行使民主权利的要求不相适应。

    以农村村民委员会为例，近年来一些地方屡屡出现村委会“称霸一方”、“尾大不掉”，以及村委会选举失序，舞弊、贿选、乡镇政府干预选举等现象。原因之一就在于，目前对农村村民自治进行规范的法律，只有一部《中华人民共和国村民委员会组织法》，而这部法律对于村民自治的核心———村委会选举（及罢免）只做了原则性的规定。为完善农村基层民主的形式，民政部已经开始了修订《村民委员会组织法》的调研论证和起草工作，其中将对村委会选举进行更严格的规范，使农村基层群众自治的途径循此得以“扩大”。

    其次，从内容上看，在一定条件下，基层群众自治的“标志”———基层直接选举———能否逐步扩大范围？中国地域广，人口多，发展不平衡，现阶段在很大范围内开展直接选举的条件还不成熟，直接民主、直接选举不能急于求成。不过近几年来，一些地方试点将基层直接选举由村委会扩大到乡镇长一级，实践证明效果不错，因而获得了不少好评（如2004年10月，中央组织部委派3名官员到云南省红河哈尼族彝族自治州石屏县调研乡镇长直选试点工作，3名官员对石屏县的试验给予了很高的评价）。为长远计，逐步扩大基层直接选举的范围，是扩大基层民主的一个必然趋势，正如温家宝总理所说，“群众通过基层的直接民主形式管理好一个村，将来就可管好一个乡，管好一个乡以后，将来就可管好一个县、一个省，真正体现国家是人民当家作主。”

    “基层群众自治制度”首次纳入中国的政治制度范畴，是执政党不断推进政治制度自我完善与发展的生动体现。当前，中国民主政治建设形势较好，机会难得，发展基层群众自治制度，扩大基层群众自治范围，保障群众直接行使民主权利大有可为。这将有利于扩大、巩固地方政府、基层组织的权力来源与群众基础，改善地方政府、人大机关和群众自治体系之间的关系，在基层社会形成有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，从而有利于建立良好的基层社会政治生态，按照十七大报告的要求，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。（潘洪其）