“18亿亩”到底怎么保

    18亿亩耕地到底能不能保得住，怎么保住，必须要算细账。

    中国人民大学教授严金明指出，耕地减少的主要因素：一是建设占用，二是生态退耕，三是农业结构调整，还有一个就是灾毁。而增加无非就是开发整理和复垦。按照法律规定，建设占用耕地要“占一补一”，这一点做到了，耕地总量就不会因为建设占用而减少。从最近几年的统计数据看，生态退耕和农业结构调整是耕地减少最主要的原因，其次才是建设占用。

    对生态退耕，规划专家郑振源说：“从1996年到2005年，生态退耕平均一年退1100多万亩，占了耕地减少的60%。根据调查，西部大于15度以上需要退耕的土地是9700多万亩，事实上1996年到2005年已经退了近1亿亩，意味着该退的都退完了。但是实地调查发现，陡坡耕地还是不少，原因在哪里？这表明已经退的1亿亩里面有的是基本农田，也就是一些地方把不该退的退了，该退的没有退下来。”

    对此，专家建议，既然生态退耕和农业结构调整是耕地减少的大头，在编制规划的时候，就应把开发整理补充耕地能到什么程度，建设用地大概是什么水平等用数据清清楚楚地摆出来，生态退耕该退多少，就可以进一步统筹考虑。

    更重要的是要改变目前供需平衡的思路，陆大道指出，传统的土地供给方式是各地要GDP，要城市化，就给他土地，这样计划式的供给永远也不够，也难以为继。能不能换一个角度考虑，做成一个政策引导性的规划？

    在他看来，如果是政策引导性规划就要分析各个地区、各个省的实际情况，包括各省目前的土地供需动态，还有多大潜力，未来城市化发展的前景如何等等，来确定土地供给的价格、机制和程序。通过对各个地区提出不同的政策，使用地门槛高起来，土地利用合理起来。

    “为什么不能规定，如果是城镇综合占地，达到人均70平方米（日本东京人均60平方米，香港是40平方米），就不批地了”，陆大道建议采用这些指标来控制地方官员，“不要害怕这样做地方就发展不了，其实很多地方都有低效利用的城市空间，能够开辟新的发展道路。”

    胡存智提出，对于土地的功能也要重新认识。比如同一块地，既可以是耕地，也可以视为绿地，是有多重功能的。城市周边的水稻田并不仅是生产粮食，对生态保护的作用也是很大的，他认为今后在规划中可能要研究考虑土地的多重功能，以解决高度尖锐的人地矛盾。

    人们一直说耕地资源后备区，建设用地能不能有后备区？张凤荣认为，“将来建设必须要占的地还得给，规划应该提供一些能够去的区域，不是数量的问题，而是选址的问题。以前我们做规划就是划基本农田，这次修编也可以划工业园区，划城镇区域，就在建设用地后备资源里面划。当前应在评价的基础上确定这些区域来。”

    实际上，国土部门正在考虑，将未利用地作为将来建设用地的新空间。国外很多城市建在山坡上，而我国的城市建设往往是先占了好地，再拿钱把未利用地开发成质量较差的耕地。与其占了耕地再去补，为什么不在未利用地上搞建设？我国未利用地数量很大，特别是沿海地区有大片的未利用地，其中相当一部分完全可以在遵守自然规律的前提下，通过有步骤地开发用来搞建设。

    保住18亿亩耕地，这个压力不仅在中央政府、国土资源部，更主要的责任应在地方政府。国土资源部政策法规司有关人员指出，《土地管理法》明确耕地总量动态平衡的责任是在省里，各省保证行政区内的耕地总量不减少。所以，这就有个中央政府和地方政府的责任如何划清的问题，不是国土资源部煞费苦心地要保18亿亩耕地，而是地方政府本身就有这个责任。

    重要的问题是中央和地方的责权划分，国务院发展研究中心研究员林家彬认为，土地管理中的很多问题都出在中央与地方政府之间责权划分不清。说土地是国家所有，具体的所有权怎么体现，哪一级政府都觉得有权来行使，哪一个部门都觉得有权行使，但是在利益分配责任上，却相当模糊。

[1] [2] [3] [4]