“18亿亩”凸显规划矛盾

    “今年4月公布的土地利用变更调查结果显示，2006年底全国耕地面积是18.27亿亩，但还有6000多万亩20度以上的陡坡耕地。如果这些符合退耕条件的耕地都要退，减去之后整个耕地就已经不够18亿亩了。”有专家提出了这一矛盾。

    事实上，矛盾和冲突的严重性远不止此。各部门的发展规划大大超过了土地规划能够供给的用地指标。有专家指出，“十一五”规划出台后，各部委以及相关部门纷纷从本行业的角度出台了相关规划，如果把这些规划汇总起来，用地需求惊人。虽然不能说他们提出的用地需求量没有依据，但确实不现实。当前国家规划的高速公路总体上已经超过了美国，如果加上省级高速公路，可能比美国加上德国的总和还要多。由此提出的交通用地需求，最多只能满足一半；农业部门提出未来需要20亿亩耕地，林业部门提出要42亿亩林地，目前根本无法满足。

    城市规划也在迅速膨胀。陆大道指出，按照现在统计的城市规划预测相加，十五年后中国的城市人口将达30亿，如果按照这个数字来计算，各地用地的要求无论如何没法满足。

    这就需要各部门、各地、各行业之间统筹协调。专家指出，规划的实质就是统筹协调。但当前土地利用规划修编过程中面临的统筹协调，涉及到上下层级的协调，还有部门之间的协调。

    北京大学蔡运龙教授认为，土地利用规划管理的职能部门是国土资源部，但涉及的部门很多，各种规划、各部门之间如何协调，现在很多地方不清楚。“比如，有的城市规划的框架已经定下来了，土地规划怎样做？而要做一个统筹的规划，各个部门的目标都要考虑。”

    北京大学教授俞孔坚认为，当前正是条块分割的小决策，导致了土地利用效率和服务能力的低下。各个部门都在条块分割有限的土地资源。比如说建设部门管一块，水利部门管一块，林业部门管一块，土地的综合效益发挥不出来。

    “各部门的协调缺乏一个综合的统一的平台，要由一个部门来解决这些问题是有相当难度的。”中国环境科学研究院高吉喜研究员认为，现在各部门的规划很多，相互交叉，不管换什么名称，落到最后就是土地的问题。

    “我们现在的实际情况是，土地利用规划是全覆盖的，土地规划与其他许多规划都要协调，这就涉及到各部门所有的规划和土地规划的衔接问题，如果不衔接，这个规划想做好是不可能的。但是这样的一个规划，如果仅靠一个国土部门去协调，大家都平起平坐，协调好的可能性不大。”有专家提出。

    这实质上反映了一个根本问题，当前规划体系缺位。专家指出，我国规划体系应该是两大类，一类是国民经济和社会发展规划，它涉及到空间，但不以空间为主。另一类就是以国土规划打头的空间规划。在当前国土规划缺位的情况下，城市规划、土地利用规划等各类与国土利用有关的规划并行，要求土地利用规划承担起指导960万平方公里的国土利用和生态建设的职能，无疑困难很大。

    “还有一个需要考虑的问题是，土地利用规划与“十一五”规划中提出的主体功能区规划，二者应该是怎样的关系。”国务院西部开发办杜平研究员提出，“十一五”规划提出的“优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域”四大主体功能区体系一旦建立起来，对土地政策的配套要求也是明确的。这样我们原来制订土地规划的一些依据就要发生变化，包括权重。”

    “进一步来看，土地利用总体规划，主体功能区规划，还有正在推进的国土规划工作，三者是怎样的关系？”国务院发展研究中心研究员林家彬指出，“土地利用规划修编面临的很多协调工作，建议对国土资源部、国家发改委、建设部三个部门的规划工作进行整合，推进国土资源空间规划工作。”

    事实上，其他国家也面临过经济发展和土地利用之间的矛盾，荷兰、韩国、英国都有这方面的经验和教训，他们在经济快速发展的开始阶段土地利用规划服从于经济发展，后来都出现了土地利用失控的问题，最后解决的方案是用空间规划来协调土地利用的关系，有专家指出，“但我国目前空间规划缺位。”

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