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金融监管改革的“英国经验”
  新华网 ( 2016-04-21 14:03:32 ) 来源: 国际先驱导报
 


在英国的金融监管改革背后,隐藏着对金融业发展的深层次思考,那就是金融业的发展究竟是服务于行业发展,还是金融产品消费者的利益? 新华社

【编者按】
    近期,有国外媒体报道称,中国金融监管机构改革正在提速,最快可能于今年夏天正式推出。有舆论认为,自从去年“股灾”以来,关于金融监管机构之间协调性不佳的抱怨就未曾平息。因此,当前市场对此次金融监管机构改革最直接的猜测就是“一行三会”(央行、证监会、银监会、保监会)会否合并,央行会否将寻求掌握宏观审慎监管的主导权。更有分析称,这次改革最有可能的参照系是英国金融监管系统。那么,英国到底可以为我们提供哪些经验呢?

    《国际先驱导报》记者宿亮 3个月投资回报40%足够多吧?100年前,意大利人查尔斯·庞齐就这样对美国投资者承诺。他号称投资英国邮政票据能带来巨额收益,吸引人们争先集资,然后用后来者的投资偿还先来者的利息,构筑了巨大而虚妄的“金字塔”。然后?就没有然后了……
    “庞氏骗局”构思简单,却挑战着西方古典经济学眼中那只著名的“无形之手”,证明了市场并不一定能把追求个人财富的蝇营狗苟导向更大的公共利益。事实上,全球金融发展的轨迹就是“有形之手”不断尝试勒紧“无形之手”追逐财富的脚步。
    全球金融危机后,市场对于“有形之手”的需求再度凸显。在古典经济学的发源地,英国政府对金融监管体系“刮骨疗伤”,试图构建稳定的金融消费市场,保障金融竞争力。

“三驾马车”有利有弊

    探讨金融业监管,就要首先了解监管有哪些具体方式。
    中国市场参与者最为熟悉的是“分业监管”,即所谓的“一行三会”,分别设立银行、证券和保险业监管机构,这种方式能够体现一定的专业优势和竞争优势,但也带来监管成本较高、机构之间协调漏洞较多的情况出现。
    与分业监管相对应的是“混业监管”。混业监管提供了统一的金融市场监管环境,降低了信息成本,同时能以较为灵活的方式适应金融创新。
    当然,金融监管体系的具体细节因国家具体情况而不同。如美国在1999年确定的金融监管机制就被称为“伞式监管模型”,以美联储为总监管者,通过金融控股公司下设银行、证券、保险和期货子公司,分别对不同行业实施金融监管。这种体系表面上以美联储“抓总”,看似是混业监管,但实际上仍旧保持了分业监管的很多特性。这种伞式监管模式在2007年金融危机爆发时暴露出不少问题。
    就国际金融业监管趋势而言,混业监管已经得到越来越多国家的重视,英国的金融监管体系变化就是这一趋势的代表。
    1986年,英国经历了第一次“金融大爆炸”。为了激发英国金融业活力,撒切尔夫人领导的保守党在20世纪80年代大举推动自由化改革,打破了传统证券领域的分业经营,推动国内金融机构的混业竞争,并引入外国金融机构刺激国内金融竞争力。这种尝试激活了当时正在衰退的金融业,让英国成为最为国际化的世界金融中心。
    20世纪90年代,金融业已成为英国最为重要的经济引擎。当时,英国还施行分业监管,9家监管机构分别监管商业银行、投资银行、证券、期货和保险等领域,严重影响金融业的效率。于是当时的英国政府设计了一套“三驾马车”的金融监管体系,即新成立金融服务局监管负责综合性监管、央行英格兰银行不再监管银行体系转而负责货币政策、财政部负责确立监管框架与金融立法。
    改革当年受到不少业内人士赞誉。地位独立、权力高度集中的金融服务局确实带来了混业监管的好处,如提升金融监管效率,树立伦敦作为金融中心在全球金融业内部的口碑。
    不过,这种开放竞争也带来了一定问题,特别是随着金融机构不断扩展业务范围,风险被逐层放大,机构财政杠杆过高,过度依赖批发性融资业务和高风险金融商品创造的现金流维系运转。这也是英国金融业在全球金融危机中遭到重创的原因。

“双峰”监管兼顾宏观与微观

    如何监管才能走出困境?这是各国政府金融决策面临的问题。
    事实上,在英国酝酿创立金融服务局、推行统一监管的过程中,英国经济学家迈克尔·泰勒1995年曾提出另一种名为“双峰”的监管模式。在这种模式下,一方面以金融稳定委员会作为控制金融风险、维护体系稳定的监管机构;另一方面以金融产品消费者保护委员会作为投机行为是否逾规的监管机构。换句话说,一手抓宏观系统性风险,一手抓微观市场行为规范。同时,在两个监管机构下设立分支机构分别负责银行、证券和保险等领域。
    泰勒的理论当时在英国没有“落地”,却被澳大利亚政府采纳。澳大利亚政府设立了审慎监管局和证券与投资委员会两个机构,分别确保金融系统稳定和消费者利益。
    全球金融危机中,澳大利亚相对维持了较好的金融业表现引发金融市场对于“双峰”的重新审视。英国全球金融危机后进行的监管体系改革就引入了这种监管模式的逻辑。
    新一轮英国金融监管体系改革从2008年开始,通过多项法案应对金融危机、调整监管机制,直至2011年形成一套新的监管系统。这套系统重新强调了央行英格兰银行作为金融经济体系稳定最终负责人的地位,把金融服务局撤销并将其功能拆分。
    新的系统中,英格兰银行内部成立金融政策委员会,撤销原来的金融稳定委员会,同时成立审慎监管局,这就相当于在“双峰”监管模式下对宏观金融风险进行评估监管的组成部分。同时,英国新成立独立的金融行为局,对机构的微观行为监控、保护消费者利益。
    这三个新机构是英国最新金融监管体系的核心。其中,金融政策委员会评估、识别风险,对审慎监管局和金融行为局提供建议或指令。审慎监管局直接面对关键性金融机构,确保特定业务的开展不会危及整个体系的稳定性,保证个别机构倒闭不会波及大局;金融行为局则以有限公司的形式监管金融服务和金融消费,董事会部分人员由财政部任命,并接受金融政策委员会的监督,保证消费者对金融市场的信心。
    针对金融创新行为导致的市场风险,金融行为局拥有一系列干预的权力。这一机构改变传统的被动监管方式,而是在金融产品的设计、经营和销售各个环节全程监管,有权限制金融产品的功能和推广。这种对细节的监管旨在有效遏制针对金融消费者的投机行为,避免出现类似庞齐的金融投机骗局。

将保护消费者利益视为重中之重

    在英国的金融监管改革背后,隐藏着对金融业发展的深层次思考,那就是金融业的发展究竟是服务于行业发展,还是金融产品消费者的利益?
    当亚当·斯密提出“无形的手”时,他的理论假设是自由市场中的理性个体的利己目的能够达成公共利益。但处于保证金融市场稳定的目的,监管者采取的措施往往是首先确保金融机构安全及其盈利能力,这种理念建立在金融机构的利益上,而非金融产品消费者。这样的市场环境下,消费者在很大程度上分担了金融机构原本应面临的风险。
    在普通人的日常投资中常常遇到这样的情形:金融机构对于产品风险语焉不详,特别是对风险较高产品的潜在责任后果闭口不谈,利用信息不平衡人为高估消费者的风险承担能力。在金融危机中,这些处于金字塔最低端的金融消费者就会面对突如其来的打击。
    因此,“双峰”监管模式最为重要的部分就是把消费者利益保护作为金融监管的重要部分独立出来。独立的机构能够更好地从金融市场整体层面上监管经营行为,防止或减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。这种功能尤其在全球经济体都把金融创新当成下一轮经济增长的重要引擎时显得重要:只有健康的消费市场环境,才能保证整个金融体系的稳定。
    从英国这种充分体现消费者利益的监管体系改革看中国等国家目前还在执行的分业监管模式,“一行三会”虽然都有保护消费者的权责,但是否具备有效的跨机构信息交流和协调,是否形成真正的全金融业保护,这些问题还都要画上一个问号。
    在英国引入“双峰”监管模式的同时,还专门设立了消费者金融教育机构,先是叫作消费者金融教育局,随后在2011年更名为货币咨询服务公司,面对年轻人和低收入群体,通过在线、电话及面对面的方式提供一般性和通用性的金融咨询服务。
    这种金融教育服务对于良性的金融市场建设十分关键,特别是对那些对自身风险承受能力认识不清、习惯盲目跟风的金融消费者而言,金融教育是打破金融业内信息不对称的重要方式。货币咨询服务公司专门强调,要针对那些最容易受到金融风险打击的年轻人,特别是没有金融投资经验的首次投资者,加强风险评估能力。
    另外,英国还把金融教育纳入到国家课程大纲中,希望从青少年阶段就让民众对金融产品有一定的了解,增加对货币和财富的概念。
    尽管英国新的监管体系设计“看上去很美”,但往往检验一套体系的真正时刻是在大规模金融危机时候。从金融业发展的历史来看,每当需要金融业带动经济活力时,政府“有形的手”往往就会减轻对行业的监控,每每酿成众多普通投资者破产的大危机才会从头来过,再次强调改革监管体系、推动行业良性发展。无论采取哪种监管模式,政府必须确保金融业建立在金融产品消费者的利益上,避免走向“历史循环”。

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