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“绿色保险”为何叫好不叫座
  新华网 ( 2016-04-20 10:18:19 ) 来源: 国际先驱导报
 


由于沿途工矿企业废水超标排放,流经河南驻马店市区的练江河水质受到严重污染。新华社

    作为一种风险分担机制,环境责任险只有投保人所面临的风险与其承担风险的能力有足够的悬殊时,才能激发投保人的需求,但在中国,企业环保违法成本依然很低

    《国际先驱导报》记者周凯发自重庆 “环境进入高风险期,守住安全底线难度大。”——这是环境保护部部长陈吉宁在2016年全国环境保护工作会议上的一席话。
    他坦言,当前和今后一段时期是中国环境高风险期,环境事故呈高发频发态势。从此前的环境污染事故来看,由于企业难以承担巨额的环境修复赔偿,陷入“企业污染,政府和受害者埋单”怪圈。实施环境责任险,用市场的手段分担企业污染环境的财务成本成为许多国家治理和修复环境的制度选择。
    中国试验推广环境责任险已有多年,但这种“绿色”保险一直“叫好不叫座”。“绿色”保险为何难以“增绿”?

探索多年难有成效

    环境污染责任保险(下称环责险),称是指被保险人因污染环境而承担的损害赔偿和治理责任为保险标的的责任保险。这种保险投保人主要为企业,按照相关约定向保险公司缴纳保险费,一旦发生污染事故,由保险公司对污染受害人承担赔偿和治理责任,是维护环境受害人权益和修复生态的一种有效理赔制度和救济手段。
    重庆市律师协会环境与资源委员会原主任谢文良律师介绍,污染事故发生后,环境修复成本很高,一般企业无法承受,例如,他代理的重庆绿色志愿者联合会起诉湖北一矿业公司污染巫山县庙宇镇千丈岩水库一案,此次污染事件造成的经济损失达1954余万元,当事企业难以承担。
    作为一种市场和金融调控手段,环境污染责任保险的作用明显,能及时提供经济赔偿,维护受害人权益;保障企业不至于因污染事故影响生存。同时,由于与环境污染风险挂钩,保险公司为了自身利益也会监督企业落实环境责任,减少污染风险,保险公司形成一种污染监督机制。因此,从上世纪70年代以来,欧美不少国家纷纷推广环责险,将其视为国家环境保护政策的一个组成部分,许多工业企业也将环责险作为管控风险、控制成本的一种有效手段。
    上世纪90年代初,随着改革开放、经济的快速发展,环境污染问题凸显,中国也开始探索建立企业环境污染责任险。1991年大连、沈阳、长春、吉林等城市试点环境责任险,由于当时政策、法律都比较滞后,试点并无太多成效。进入新世纪,随着环境日益恶化和公众环保意识的提高,环境污染责任险的探索步伐开始加快。2006年6月国务院发布了《关于保险业改革发展的若干意见》,2008年2月原国家环保总局和中国保监会又联合出台了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》,加快推广环责险制度。
    2008年环责险开始在部分省市进行试点,当年约有700家企业投保,2009年增加到了1700家,保费收入从2008年的1200多万元增加到2009年的4300多万元。
    2012年底,全国约有十多个省(自治区、直辖市)开展了相关试点,但尽管如此,环责险业务开展并不乐观。2012年投保企业仅为2000多家,承保金额近200亿元,在当年保险产品中的份额很小,与中国保险业的增长差距悬殊,在改善环境、维护环境受害人权益、建立市场化的企业污染约束机制作用甚微。

企业违法成本低没有投保动力

    中国“绿色”保险探索多年,为何难以取得实质性进展?作为一种风险分担机制,环境责任险和其他保险品种一样,只有投保人所面临的风险与其承担风险的能力有足够的悬殊时,才能激发投保人的需求。在一些发达国家,企业环境污染事故的处理成本非常昂贵,加上执法严格和公众强烈的环境意识,企业不得不通过购买保险来防范不可预见的污染责任风险。
    但中国还处于工业化和城镇化的初级阶段,尚未对污染企业形成足够的外部压力,企业环保违法成本依然很低。在《新环保法》出台前,法律法规对企业污染行为惩罚力度小,与企业排污所得难成正比,企业宁愿承担较轻的处罚继续排污,环保责任无从谈起,更不用说投保环境责任险了。
    此外,由于长期以来以“GDP论英雄”,地方党政领导为了经济发展和财政收入考虑,对企业非法排污往往睁一只眼闭一只眼,地方行政力量干预环保执法的现象十分突出。执法不严,难以让企业承受较重的环境责任,投保环境责任险没有内在需求和动力。
    通过法律途径让企业承担环境破坏的民事和刑事责任,是提高企业污染环境成本的有效方式。而中国对污染事件的处理还是以环保部门的行政处罚为主,行政处罚并不在环保责任险的理赔范围内,通过民事诉讼程序解决企业污染问题的案例并不多。新《环保法》实施后,称为保护环境“牙齿”之一的环境公益诉讼曾被寄予厚望,目前中国共有700多家有资格的环保组织,但2015年1~7月仅23起环境公益诉讼进入司法程序,环境公益诉讼不仅过程复杂,而且举证、审理、执行等方面都面临巨大难度。
    值得注意的是,环境责任险主要靠环保部门力推,也缺乏市场需求和法律强制性。中国环境责任险主要是依靠2007年和2013年由环保部门和保监会联合发布的两份政策性文件,单靠各级环保行政部门人员推广,如果投保企业在投保期内没有发生环境污染事故,承保公司没有理赔,环保人员认为“企业白花了保费、保险公司白赚了保费、环保部门白帮保险公司卖了保险”,市场内在机制的缺乏也让环境责任险推广的持续性和积极性不高。
    此外,环境责任险产品也受到中国整个保险行业的影响。环境责任险是一个高度专业化的保险领域,企业的生产地点、生产流程各不相同,对环境造成污染的可能性和污染程度都有差异,且环境污染事故对人和自然造成的危害通常具有潜伏性和累积性,这就要求保险公司在承保时,需要大量的专门通晓环保技术和知识的业务人员。不过,由于中国环境责任风险起步较晚,专业人才短缺,因此,也影响了环责险产品的研发和市场拓展。
    更为重要的是,一些环境责任险推广较早的国家都制定有完备的《资源保护和赔偿法》等侵权责任的法律体系。中国现有的环保法律法规虽也体现了绿色保险的相关规定,但缺乏系统的法律制度设计。这一原因同样导致了目前中国企业参保少,绿色保险规模还很小,环境风险的分散和损失的分摊都比较困难。

多管齐下势不可免

    当今世界主要发达国家,绿色保险制度已经进入成熟的阶段,这些国家的经验都值得中国借鉴。
    环责险在各国有不同的发展模式。美国的绿色保险,是典型的强制保险制度。从20世纪60年代起,美国就针对有毒物质和废弃物的处理推行强制责任保险。美国的《清洁水法》规定,为了使受害人得到应有的经济补偿,船舶所有人或营运人必须具有财务偿付能力,其证据包括保险单、担保债券、自我担保能力的证明以及其它财务偿付能力的证据。
    德国则采取了强制环责险与财务保证或担保相结合的制度。德国的《环境责任法》特别规定了特定设施的所有人必须采取一定的预先保障义务履行预防措施,包括与保险公司签订损害赔偿责任保险合同,或由州、联邦政府、金融机构提供财务保证或担保。
    英国和法国等国家,是否投保绿色保险取决于投保人的自愿,但在法律有特别规定的情况下实行强制责任保险。1977年,由英国保险公司和法国保险公司组成污染再保险联营,制定了污染特别保险单,承保范围不再限于偶然性、突发性的环境损害事故,对于因单独、反复性或继续性事故所引起的环境损害也予以承保。
    如今,生态文明和绿色发展在中国已成共识,《新环保法》的实施和公众环保意识的提升,“绿色”保险的加大推广引来前所未有的机遇。
    业内人士建议,针对中国“绿色”保险探索中存在的问题,应吸收他国经验,加快从法律、保险模式、市场引导和扶持等环节加以完善。
    一方面,要完善相关法律法规,出台绿色保险的法律条文,为环责险的推广提供法律基础和保障。同时,还要鼓励环境公益诉讼,做好相关法律配套。
    另一方面,强制保险与任意保险相结合。考虑到中国的发展阶段,不宜一刀切地实施强制性环责险。相关部门可以研究制定出符合中国国情的环责险目录,在环境敏感区域,对那些破坏性强的污染企业和风险,应明确规定其必须参加绿色保险;对于污染损失不大且有污染处理措施保障的污染风险,可采取自愿投保方式。
    与此同时,政府也应加大对绿色保险的扶持力度。对于积极开展绿色保险服务的保险企业,应在税收、资金等方面予以支持鼓励,降低保险企业的经营成本,提高其开办绿色保险业务的积极性;对于参保企业,可以在保费方面提供一定的补贴,参加绿色保险的企业可以在金融贷款、税收方面享受优惠政策。此外,鼓励更多的高环境风险企业参保。
  此外,还应加快绿色保险专业人才储备,鼓励高校增设相关专业,加大对保险、环保人员的业务培训。

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