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国安会:日本的安保“指挥塔”
  新华网 ( 2016-01-27 12:27:19 ) 来源:
 

  《国际先驱导报》记者 刘华 发自北京 1月初,当朝鲜突然宣布成功进行首次氢弹试验,除了与其比邻的韩国反应强烈外,日本国内各界对此也十分紧张。1月6日当天,日本国家安全保障会议即举行紧急会议,就朝鲜核试验议题研究对策,并统筹相关部门加紧收集分析情报。
  日本国家安全保障会议的成立,是日本内阁安保层面的重大改变,也是安倍晋三再次执政后在安保领域的重要措施之一。2013年底至2014年初,日本国家安全保障会议正式启动,其事务机构国家安全保障局也随之成立。从近两年来的实践来看,日本国家安全保障会议及其事务机构的组建,大幅提升了日本中央政府统筹外交、安全与情报政策的能力,在一定程度上消除其在相关领域条块分割的旧有局面。同时,与其他国家的国安会略有不同的是,日本国安会机制还继承了其内阁“国防会议”机制的源流,具有落实“文官治军”的政军关系职能。

强调高层统筹安全事务
  日本国家安全保障会议的前身是成立于1986年的“安全保障会议”,而“安全保障会议”的前身则是成立于1956年的“国防会议”。目前,日本国家安全保障会议的主要职能,首先是统筹政军关系,其次是统筹外交、安保及情报等各方面工作,最后是统筹应对各类危机事态。
  日本之所以建立这样的国家安全保障会议机制,是有其历史和现实原因的。
  一方面,在政军关系领域,鉴于其历史教训,日本在战后相当重视政军关系设计。从19世纪晚期以后,日本形成了自成体系的“军部”机制,政府不能干预军队事务,军队和政府分别向天皇负责,军部高层有直接向天皇汇报工作的“帷幄上奏”权。这种政军关系的弊端发展至后来,逐渐导致日本军政之间互不协调、互相掣肘,最终成为造成“军部暴走”的重要原因。
  在20世纪50年代成立自卫队后,日本再次面临如何处理“政军关系”的问题。为避免旧军人再次掌握武装力量,实现“文官治军”,时任首相鸠山一郎等人决定,在内阁层面成立“国防会议”,其成员均为文官。鸠山一郎在国会答辩中就曾明确指出:“设置国防会议的目的,就是为了避免像过去那样军阀的出现,而由政治力量控制(军队)。”
  另一方面,日本较为重视不同部门之间、不同安全领域之间的高层统筹。
  早在20世纪70年代,日本经济曾受到石油危机和布雷顿森林体系崩溃等事件的重大影响。当时,日本安全领域人士逐渐认识到,在思考国家安全时,不仅要防备其他国家的侵略,还要将经济等更广阔领域的目标作为高度重要的国家目标,并最大限度地充分运用非军事手段。此后,日本在国际范围内最早提出了“综合安全”的概念,即安全的目标不仅包括抵抗军事侵略,还包括确保能源安全、粮食安全、应对地震等大规模自然灾害等领域。
  在这种背景下,1986年,在中曾根内阁的推动下,“国防会议”改为“安全保障会议”,其讨论的内容更为广泛,而且还增加了“审议应对重大事态”的职能。
  早在安倍于2006年首次执政后,他就打算推动成立国家安全保障会议,将统筹情报机构等职能也加入当时的“安全保障会议”,但后来由于他突然辞职,此事未及办理。2012年底,安倍再次执政后,迅速着手推动成立国家安全保障会议,并于2013年底正式启动。
  根据相关法律规定,日本国安会的讨论内容包括以下11个方面。
  1,基本国防方针;2,防卫计划大纲;3,与上述计划有关的产业计划的协调大纲;4,应对有关武力攻击(指武力攻击及预测将发生武力攻击)等事态的基本方针;5,关于应对武力攻击等事态的重要事项;6,关于应对周边事态等的重要事项;7,有关《自卫队法》第三条第二项第二号的自卫队活动的重要事项; 8,除去上述内容之外,有关国防的重要事项;9,除去上述内容之外,有关国家安全保障的外交政策和防卫政策的基本方针,以及与这些政策相关的重要事项;10,关于应对重大紧急事态的重要事项;11,其他有关国家安全保障的重要事项。
  由上可以看出,这其中既有第1项-第4项等涉及政军关系的国防政策内容,又有第8项、第10项等涉及危机管理、综合安全政策制定等领域的内容。
  为了讨论不同问题,国家安全保障会议有三种不同的形式:
  第一种是“四大臣会议”,由首相、外相、防卫相和官房长官参加,审议前述第9项内容。“四大臣会议”是常态化机制,几乎每月都要举行;
  第二种是“九大臣会议”,由首相、总务相、外相、财相、经产相、国土交通相、防卫相、官房长官和国家公安委员长参加,审议第1-8项及第11项内容;
  第三种是“紧急事态大臣会议”,由首相、内阁官房长官以及首相指定的其他大臣参加,审议第10项内容。

国家安全保障局提供事务支撑
  为配合国家安全保障会议的成立,日本政府还于2014年初正式组建日本国家安全保障局,作为前者的事务机构。
  作为国安会的事务机构,国安局承担着政策形成、危机管理和情报统筹等功能,具体如下:
  其一,作为国安会的常态支持机构,运用内阁官房的综合协调权限,策划、形成和综合协调事关国家安全的外交、防卫政策的基本方针和重要事项。
  其二,在应对紧急事态时,从有关国家安全的外交和防卫政策角度出发提供必要的建议。需要提及的是,应对事态的行动,仍由内阁危机管理监等机构承担。
  其三,适时向相关行政机构等提出情报需求。此外,它还充分利用各方提供给国安会的情报,并将其运用于政策形成之中,执行其情报“综合整理”职能。
  日本首任国安局局长谷内正太郎对国安会与国安局的关系进行了如下总结:“国安会是以首相为首的四人协商机制。国安局的工作就是为协商提供讨论和政策判断所需的材料,以及提供政策选项。”
  国安局长受内阁官房长官及副长官领导。根据公开媒体报道,截至2014年底,日本国安局的编制为67人,除局长、两名次长、3名审议官外,剩余61人分属6个业务“班”。值得一提的是,为在讨论中充分加入军事角度的观点,每班均有两名自卫队军官。
  国安局长谷内正太郎表示,随着任务量的增加,该局规模还将逐步扩大。据称,其中近期规模可能达到约200人。
  此外,国家安全保障局还设立了顾问会议,并于2014年6月进行了首次会议。该顾问会议的成员包括企业领导人、自卫队退役将领和学者等。值得注意的是,这些顾问并不仅限于安保问题的专家。例如,其中有日本商工会议所会长、新日铁住金株式会社名誉会长三村明夫这样的财界代表,又有中国问题专家、东京大学学者川岛真这样的学界代表等。他们主要从外部视角对安保领域的相关问题提出建议。

国家安全保障会议频繁举行
  自2013年12月4日首次举行会议以来,日本国安会已经常态化运行了近两年时间。这期间,“四大臣会议”极为频繁,几乎每个月都要举行一到三次,讨论内容既有较为紧急的现实问题,也有相对长线的政策性问题。
  “九大臣会议”则每逢重大政策讨论时举行,如在讨论《防卫计划大纲》、《国家安全保障战略》、“防卫装备转让三原则”等内容时,均是以“九大臣会议”的形式论证的。从四大臣会议、九大臣会议举行的频率及讨论内容来看,其确实如当初预期的那样,成为日本安保领域的“指挥塔”。
  而国安会的事务机构——国家安全保障局,则在日本外交和安保领域的政策形成及实况调度中发挥重要的枢纽作用。
  例如,在情报领域,国家安全保障局居中统筹情报与政策运用之间的关系。西方情报学理论认为,为加强情报的支撑作用,有必要建立有效的“情报循环”,其中包括提出情报需求、情报收集、情报分析及评估等步骤。国家安全保障局在这一循环中的作用是:根据国安会成员的需要,向各个情报部门提出高质量的情报需求(相当于“订货”),此后获得情报部门收集分析的情报,并进行进一步的分析与汇总,最终上报给内阁级别的情报用户。在此方面,国安局人员可以列席国安会的会议,因此能够准确掌握决策者对情报的关注点、并在未来情报订货中反映这些关注点。
  总体而言,日本国家安全保障会议及国家安全保障局的出现,对于日本的安保领域有重要的意义。
  首先,在政治领导层面,实现了最高领导人对军队、外交和情报工作的常态化统筹机制。
  其次,在事务层面,由国安局统筹政策形成、情报工作和部分危机管理工作。这可望为政治领导人的决策和日常管理提供良好支撑,并在事务层面解决外交与防务部门各行其事、各个情报部门条块分割的旧有弊病。
  再次,有利于安保政策的顶层设计。即以国安会为中心,国安局为事务支撑,由政治领导人决策国家安全事务的总体战略方针(如《国家安全保障战略》),军事、外交和情报部门随之再根据这一总方针制定各自政策,以加强政策领域“整体与局部”之间、“局部与局部”之间的协调性。
  如今,各大国均面临错综复杂的安全问题,如何为最高领导人提供外交和安全领域的战略决策支持?如何整合各情报系统的功能和工作?如何建立战略性的危机管理机制?这并不仅仅是日本面临的问题。在各国的类似机构中,日本国安会及国安局的运行机制有其独到特色,也有一些值得其他国家参考的经验。

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