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中国如何构筑境外反恐“防火墙”?
  新华网 ( 2015-12-02 16:15:21 ) 来源: 国际先驱导报
 

  《国际先驱导报》特约撰稿 千里岩 发自北京 “中国将加强同国际社会的合作,坚决打击残害无辜生命的暴力恐怖活动,维护世界和平与安宁。”11月21日,3名中国公民在马里人质劫持事件中遇难后,国家主席习近平表达了对武装分子行为的“强烈谴责”。
  这已是一个月内,中国国家领导人第二次就开展反恐合作、保护海外中国公民利益“发声”。11月18日,极端组织“伊斯兰国”(IS)宣称杀害了中国人质和挪威人质。第二天,习近平在参加亚太经合组织会议期间发表讲话。他向遇害者家属表示深切慰问,并说“恐怖主义是人类的公敌”。
  作为一个蓬勃发展的大国,中国正在以拥抱全球化的姿态实现“和平崛起”。在这一过程中,越来越多的中国公民和国家利益走向世界。针对国际恐怖主义的新特点与新形势,如何在境外构筑一道反恐“防火墙”,从而避免让更多的同胞生命财产成为牺牲品,已经是一个刻不容缓的问题。

上合组织是中国最倚重的国际反恐合作平台
  就目前的国际战略格局,国际反恐合作平台大致有四个层次。
  作为最大的主权国家集体安全组织,联合国首先是最有国际影响力,也是法定的最高层次反恐合作平台。2006年,联合国成员国一致通过了《联合国全球反恐战略》。联合国表示,这份文件“是全体会员国首次就一种共同的反恐战略方法达成一致,它不仅发出了一个清楚的信息,即一切形式和表现的恐怖主义都是不可接受的,还决心个别或集体采取切实步骤,防止并打击恐怖主义。这些切实步骤包括从加强国家反恐能力到更好地协调联合国系统反恐活动的一系列广泛措施。”
  但是,联合国的全面性和大国角力的特点,也为这个平台带来了一定负面的影响。任何联合国的政策往往都是各方妥协的结果。因此在这个战略框架下建立的“反恐委员会”和“执行局”主要是一个咨询机构,并非涉及任何实务操作。面对目前的恐怖主义浪潮,这样一种运行机制虽然是一个不错的交流平台,有着美好的预期。中国政府也一再呼吁“在联合国框架下形成反恐合力。国际社会应落实安理会有关决议,加强在阻止恐怖分子跨境流动、切断秘密恐怖融资、网络反恐等领域的合作”,但目前,该平台在实际操作中还面临困难。
  正是因为这个原因,《联合国全球反恐战略》中同样授权和鼓励地区性国家组织和其他国际组织机构(如国际刑警组织)等“组织支持《战略》的实施,包括为此调集资源和发挥各自的专长”。中国主导成立的上海合作组织对此便是呼应。上合组织主要宗旨之一就是“成员国将为落实《打击恐怖主义、分裂主义和宗教激进主义公约》而紧密合作”。这一组织两个常设机构之一是“上海合作组织地区反恐怖机构”,加上在建设中的“反恐中心”,上合组织显然成为中国最为倚重的国际反恐合作平台。
  这些多边合作平台的建立目的,就在于直接针对特定的空间内具体的恐怖主义威胁进行联合打击,因此显然比联合国的反恐平台便于实务操作。自从这些平台建立以来,中国与相关国家多次开展各类反恐合作,从相关联合军事演习到立法、司法衔接合作均取得了相当成果。
  但是,区域外大国势力介入、历史文化原因和现实政治利益分歧等因素也会给这一层次平台带来一定的制约因素。即便如此,作为防范国际恐怖主义向国内渗透的第一道“篱笆”,上述多边合作机制的价值仍然是无法取代的。这一方面的合作仍然需要排除阻力进一步深化加强。

不能单纯依靠政府层面的努力
  在中国与友好国家开展的双边合作中,同样包含了建立反恐合作平台的努力,例如中巴全方位战略合作伙伴关系中,反恐合作也是中心之一。双边合作中,最有利的因素就在于外界干扰相对较少,双方共同利益突出,战略互信程度相当高,而且合作传统久远,基础深厚。因此,中巴反恐合作最紧密,效果也很突出。不过此类合作并非不存在局限性,首先恐怖主义活动目前具有强烈跨国性,双边合作再紧密也只能在局限范围内有一定效果,并非彻底斩除根源的有效手段。随着中巴经济走廊的建设,双方对于反恐合作的需求还会进一步加大,并且需要外延到其他国家的合作参与,最后实现地区性多边合作。
  中国与其他国家的反恐双边合作同样也会基于双方互利的基础展开。例如在中国有较大经济利益的国家或者地区,中国公民和企业的安全同样是当地政府所倚重的经济支柱,因此反恐合作是一个互惠互利的行为。
  但是,中国在这方面存在的最大风险是,许多类似国家和地区原本就处于各种乱局之中。中国企业前往投资面对的风险原本就比较高。一方面,中国可以加大人财物投入,通过外交和援助手段与当地政府开展合作;另一方面,重视各个相关国家的安全风险预警,增加领保力量不断提升应急处置能力,作为保护中国公民生命和财产安全的“防火墙”。但是,由于当地政府原本已经处于种种困境中,行政能力和控制能力严重不足,这种合作显然需要一定的时间和过程,覆盖面也必然有限。因此不能单纯依靠政府层面的努力。

“社区接纳”基于反恐防袭考虑
  事实上,中国海外企业和公民可以以符合当地法律的华侨团体模式针对所在环境致力于自身平台搭建。目前既存的南非华人警民联系中心模式已经是一个有益的尝试,只是目前主要针对侵犯华人的普通刑事和治安事件开展活动,在未来同样可以强化建设,将职能延伸至反恐方面。
  企业和华侨跟当地民众朝夕相处,如果能够通过自身努力,尊重当地的法律、文化和风俗习惯,做到真的融入当地社会消除隔阂,取得广泛认同,那么无疑具有很多获得相关安全风险方面的第一手信息的便利。但是,中国许多海外企业目前存在一种“短期”观念,对于融入当地兴趣不大,集中利益输送于当地权力部门,不愿意为当地社区发展付出,日常又形成自我封闭的小圈子,不与当地人在工作以外交流。因此,对于当地的形势变化、民众态度等问题缺乏了解,很容易给恐怖袭击制造空间。
  笔者在联合国维和任务区工作期间,曾经对此深有体会。入职培训伊始,培训人员就强调:“当地民众对我们的欢迎是你们安全最可靠的保证,也是第一道防火墙。”后来,在工作中,有一位卢旺达维和警察在驾车巡逻中遭遇当地少数犯罪分子袭击。事件发生后,很短时间内为首的两名头目就被当地社区领袖带领自卫组织扭送到了警察局。另外在边界地区难民营工作的同事也曾经告诉笔者,一些跨界武装分子袭击事件都是有迹可循的。事发前,往往会出现一定规模的难民越境寻求保护。部分与难民相处较好的联合国人员就会得到有关“最近不要前往某地区”的暗示。事实证明,这些地区基本都会发生不同规模的袭击事件。
  部分走出国门较早的大型国企在融入当地方面做得相对较好。几年前在伊拉克出现的中国人质绑架事件中,当地部族长老就曾为此努力奔走协助谈判,最后人质解救工作相对顺利。
  目前多数国际组织都将“社区接纳”作为自己在当地开展活动的一个硬性标准提出。其目的除了为工作方便之外,显然也是基于反恐防袭考虑的。

正确吸取美俄反恐的经验和教训
  回到联合国的反恐平台,随着中国国力的上升与“走出去”战略的进一步落实,中国在联合国和其他相关国际组织中的发言权也会越来越大。对于既存的西方主导的国际规则,中国首选要学会融入和运用;其次中国必须调整相关人事制度,加大和鼓励更多的中国人参与到国际组织中,做到在各个层面都有中国声音存在。目前,联合国和其他国际组织的反恐机构中鲜有中国人身影,这对中国利用相关平台非常不利。远期,中国更应追求创立符合自身利益的国际法准则和规则,努力推动联合国的反恐框架更具有实务性。
  除了直接用于反恐方面的侦察情报和打击能力之外,中国还应该转变观念,借提升社会综合治理能力之势,做好相关金融、海关和公共媒体等方面的管理能力,加快司法改革的步伐,以一个更加透明和法治化的环境,压缩西方“双重标准”言论的空间,争取各个领域的国际合作,尤其是增强国际刑事司法合作机制,更有效的惩治和震慑恐怖分子。
  另外,中国需要正确吸取美俄反恐行动中的经验和教训。俄罗斯善于抓住战略机遇,把握好最佳出手时机,而美国更善于“大布局,长远考虑”,谙熟各类国际规则,并且能够巧妙利用和创立对自己有利的规则。它们的共同优点是立法反应灵活,相关反恐措施法制化速度较快,能够对反恐职能部门高度整合,实现了自身内部反恐情报信息无缝流通。比如,俄罗斯通过设立高级别的专门反恐协调指挥机构整合了联邦安全局、内务部、国防部和紧急事务部等强力部门的指挥权,同时还可以动用外交、金融和信息等部门的资源配合。美国在“9·11”事件后,国会迅速通过一系列相关应对法案,建立了行政资源高度集中的国土安全部,又明确区分其与联调局等执法机构的职权和责任领域,并且对中情局为核心的相关情报资源进行改革。反观中国,相关机构部门仍然存在一定分散性,应对恐怖袭击的协调指挥机构存在临时性等问题,这些都是有待改进的。
  当然,同样值得警醒的是美俄反恐的共同缺欠:它们仍然没有走出大国沙文主义的思维残余泥潭,过于迷信武力,偏重依靠军事打击手段,过于随意挑战既存国际法准则和其他规则,造成法理上被动,轻视争取相关地区的民心工作。这种本末倒置的做法,也是目前仿佛“越反越恐”的困境产生因素之一。中国在今后构筑反恐“防火墙”的路途上,可以避免此缺欠而减少许多不必要的成本。(作者系前维和人员、知远战略与防务研究所反恐和海外安全国际研究中心客座研究员)

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