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环境公益诉讼为何难现“井喷”
  新华网 ( 2015-10-27 16:45:12 ) 来源: 国际先驱导报
 

  《国际先驱导报》记者 周凯 发自重庆 今年对大连市环保志愿者协会来说非同一般。据新华社报道,最近一段时间,大连市中级法院为辽宁省环境公益诉讼第一案——大连市环保志愿者协会诉大连日牵电机有限公司涉嫌违法排放有毒物质案做着开庭前最后准备。今年6月4日,大连市环保志愿者协会向大连市中级法院递交讼状,起诉大连日牵电机有限公司涉嫌违法排放有毒物质,索赔722万元用于修复环境,这是新环保法实施以来辽宁首起环境公益诉讼。
  事实上,自新《环保法》实施以来,被称为保护环境“牙齿”之一的环境公益诉讼就被寄予厚望。不过,尽管近期环境公共事件增多,700多家环保组织具有完备资质,但并未出现人们预想的案件数量井喷效应,其对环境公共权益的保障作用仍未显现。
  环保组织提起公益诉讼主体资格不明,长期以来制约着中国环境公益诉讼的开展而备受诟病;如今,新《环保法》对环保组织提起公益诉讼资格做出了明确界定之后,为何依然难以破解参与范围狭小的困局?记者近日调查发现,行政力量干预、环保组织自身能力不足、相关保障制度缺失让环境公益诉讼短期内仍面临阻力。

环保组织发起公益诉讼半年仅23件进入司法程序
  环境公益诉讼作为维护群众环境公共权益的司法救济渠道,是许多国家保护环境的有力法律武器。随着中国环境形势日益严峻和社会组织的快速发展,各类环保组织开始运用公益诉讼来打击污染行为,但由于中国公益诉讼相关的法规制度不完善,近年来,多数环境公益诉讼案件被法院拒之门外。
  重庆环保组织两江志愿服务发展中心主任向春就介绍:“前两年我们提起了几件公益诉讼,有本地也有外地的,但没有一件立案。”
  向春所言不虚。据统计,从2000年到2013年,全国环境公益诉讼案件总计不足60起,从起诉主体看绝大多数是行政机关和地方检察院等公权力机关,环保组织起诉的案件很少。以2013年为例,中华环保联合会起诉海南罗牛山种猪育种有限公司、重庆市双庆硫酸钡有限公司,自然之友和自然大学联合起诉中国神华煤制油化工有限公司等公益诉讼案件,法院均“不予立案”。
  近年来,随着中国相关法律逐步完善,环境公益诉讼开始破冰。
  2013年实施的《民事诉讼法》第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”,首次将公益诉讼制度写入法律;2015年实施的《环保法》第五十八条对环境公益诉讼进一步做了细化,“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”、“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织均可提起公益诉讼。
  1月6日,最高人民法院发布环境公益诉讼的司法解释,同时公布的还有最高法与民政部、环保部联合下发的《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》。据民政部国家民间组织管理局副局长廖鸿介绍,从最高法到地方各级法院,也纷纷设立了数量众多的环境资源审判庭。
  上述一系列举措让不少环保和法学界人士十分兴奋,有人甚至认为新环保法实施后环境公益诉讼案件数量将出现井喷,但现实很骨感。日前,据环保组织“自然之友”统计,自新《环保法》2015年1月1日实施至7月31日,全国共有贵阳公众环境教育中心、中华环保联合会、自然之友、中国生物多样性保护与绿色发展基金会(简称“中国绿发会”)等9家环境保护社会组织提起的共23起环境公益诉讼进入司法程序,其中1起调解结案,1起被法院裁定不予受理并达成诉前和解,其余21起正在审理过程中。也就是说,700多家有资格的环保组织这半年来的“战果”仅区区23件公益诉讼。

“能诉讼的没意愿,想诉讼的没资格”
  在一些国家,个人和社会组织都有提起环境公益诉讼的权利。业内人士指出,考虑到中国所处的发展阶段、司法资源有限、环境公益诉讼的专业性等多方面原因,为避免引发环境公益诉讼滥诉,在环保法修订过程中,将专业性、公益性较强的社会组织作为环境公益诉讼的主体,并设置了相对较高的资格门槛,以确保环境公益诉讼真正发挥作用。既然已明确了主体资格,又有相关的司法解释,700多家有资格的环保组织“战果”为何仅区区23件公益诉讼?
  “能诉讼的没意愿,想诉讼的没资格”,中国环保组织看似众多,但实际上分化严重。“真正做环保的人就会知道,新环保法实施并不会带来公益诉讼的井喷”,向春介绍,有资格是一回事,做不做是另一回事,由于成立社团组织需要业务主管单位审批,目前相当数量的环保组织挂靠在行政部门下面,还有一些产业协会、行业协会,这些环保组织没有动力和意愿去做公益诉讼,把这部分环保组织去掉,实际愿意去做公益诉讼的环保组织并不多。
  而一些愿意去做公益诉讼的环保组织由于没有主管单位,“名不正”的身份导致其不具备提起公益诉讼的资格。以重庆为例,当地一家旨在保护河流的公益组织因找不到合适的主管单位只能以企业的身份从事环保公益工作,尽管多次从事河流污染调查,并发现了不少污染行为,但无法提起诉讼。该组织志愿者——66岁的骆礼全无奈地说:“公益诉讼的门槛高,我只能以公民代理的身份帮助污染受害者打官司。”
  重庆市律师协会环境与资源委员会原主任谢文良律师向本报记者介绍,他正在代理重庆绿色志愿者联合会起诉湖北一矿业公司污染巫山县庙宇镇千丈岩水库一案。“此案2014年底立案,但直到现在才将调查取证理顺、等待开庭,环境公益诉讼案件专业性很强,没有专业律师连状纸都难写出来,加上司法流程长、花费精力大,做下来可能需要几十万元。”
  向春也告诉记者,多数环保组织以提高公众环保意识为主,专职人员少,经费有限,这让绝大多数环保组织对公益诉讼望而却步。
  重庆一位民间环保人士补充说,相应的公益诉讼保障机制并未建立,在环境污染信息不对称的情况下,环保组织很难获取相关的证据。尽管环保部出台多项关于公众参与环保和污染信息公开文件,但一些地方仍然拒绝提供相关的污染信息和数据。上述环保人士告诉记者,目前一些企业往往是暗排、偷排,志愿者在调查取证时由于一些地方拒绝提供工业园区管网信息,还很难确定污染源。
  长期研究环保法制建设的西南政法大学经济法学院副教授张辉认为,环境公益诉讼难的根本原因还是地方政府未能扭转发展观念,经济发展仍然优于环保,公益诉讼行政干预明显,新环保法的实施仍然不容乐观,“尤其是当前经济下行,下半年环境公益诉讼的效果会更严峻”。

亟待更多“接地气”的扶持
  受访环保人士及专家认为,虽然新《环保法》加强了对污染处罚力度,但是有限的行政处罚往往难以弥补环境污染所带来的损失,而环境公益诉讼是环保行政监管的有益补充,通过法律手段来督促责任方修复环境、赔偿损失,打击污染行为;针对当前环境公益诉讼所面临的行政力量干预、环保组织自身能力不足、激励保障机制缺失等阻力,应加大对环境公益诉讼的扶持力度,让环保公益组织能切实拿起这一治污法律“大棒”助推生态文明。
  张辉认为,目前对于地方行政干预、法院不立案等情况,环保组织没有救济渠道,要想约束行政干预之手,还需要修订行政诉讼法;对于因行政部门决策失误、不作为、乱作为所导致的环境污染,相关个人和组织有权对行政部门和法院提起公益诉讼,从而约束行政力量,确保权力透明公正运行和法律的顺利实施。
  值得注意的是,由于社团组织主管单位多为行政部门,导致一些环保组织独立性不强,抑制了环保人士开展公益诉讼的动力。向春认为,环保组织是助推生态文明建设的主要力量,一些地方应扭转观念支持环保组织的发展。受访环保人士建议,面对社会的多元化发展,应完善社会组织管理的相关法律法规,建立现代化的社团管理体系,将包括环保组织在内的社会组织建设成社会治理的重要方式,同时做好社会组织与政府的脱钩,让环保组织真正成为环境公益诉讼的主体。
  此外,政府还应鼓励和扶持环保组织的发展,提高环保组织的专业能力。谢文良建议,政府可扶持部分环保组织发展壮大,起到引领和示范作用,鼓励社会资本设立环境公益诉讼专项基金,保证基金运行的公开与透明,解决环保组织经费难题;加快发展环保涉诉中介机构,鼓励律师、学者和环保专业机构参与公益诉讼,为环保公益诉讼的开展提供有力的技术支撑。与此同时,还要建立社会组织环保公益诉讼奖励制度,对一些积极参与环保公益事业并作为环保公益诉讼原告的社会组织,在其获得胜诉判决后,给予一定的资金奖励,做好环保信息公开。

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