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7万“红顶中介”摘帽,将依法自治
  新华网 ( 2015-07-20 15:07:47 ) 来源: 国际先驱导报
 

 
对于那些屡受诟病的“红顶中介”来说,“摘帽”的时候到了。新华社

    “红顶中介”种种陋习乱象令行业协会商会饱受诟病,而近日出台的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》被解读为“红顶中介”摘帽子迈出的关键一步。既要摘下帽子,也要找到位置,通过法治使行业协会商会走上正常轨道、真正成为依法自治的现代社会组织是这项改革的最终目的

  《国际先驱导报》记者赵超发自北京 戴市场的帽子、拿政府的鞭子、收企业的票子、供领导干部兼职的位子,人们如此形容行业协会催生的种种乱象。
  由于与各级行政机关有着千丝万缕的联系,向有着“红顶中介”之称的行业协会开刀一直是全面深化改革进程中一块难啃的“硬骨头”。
  为了消除行政审批的这个“灰色地带”,7月8日,中办、国办印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》正式向社会公布,“红顶中介”彻底摘帽的时刻到了。

脱钩后谨防藕断丝连

  这次出台《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的根本目的,是从根本上切断行业协会商会与行政机关之间的利益链条,剥离行业协会商会与行政机关之间的身份依附。
  国家发改委经济体制与管理研究所副研究员孙凤仪说:“这份文件的基本精神是,行业协会商会的机构、职能、人员管理、资产财务、党建外事等事项一律与原主办、主管、联系和挂靠的行政机关分离。”
  从方案看,“红顶中介”摘帽后将实现“五个分离”:机构分离,取消行政机关与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系;职能分离,剥离行业协会商会现有的行政职能,对适合其承担的职能制定清单目录;资产财务分离,行业协会商会执行民间非营利组织会计制度,实行独立财务管理,自2018年起取消全国性行业协会商会的财政直接拨款;人员管理分离,行业协会商会全面实行劳动合同制度,使用的事业编制相应核销,行政机关不得推荐、安排在职和退(离)休公务员到行业协会商会任职兼职;党建、外事等事项分离,规范各类管理关系。
  “方案坚决摒弃僵化思想束缚与利益固化藩篱,没有留下可以藕断丝连的余地,制定的任务和措施无疑将重构行业协会商会发展的激励机制和动力机制。”孙凤仪说。
  但是我国各类行业协会商会众多,机构、职能、资产、人员等情况不尽相同,有的政府背景深厚,有的利益关系复杂,还有的性质难以界定。改革可谓牵一发而动全身,要实现彻底脱钩决非一朝一夕能够实现,必须稳妥审慎。
  为此,方案提出脱钩要坚持试点先行,条件成熟后再全面推开。方案明确,2015年下半年开始第一批试点,2016年总结经验、扩大试点,2017年在更大范围试点。各省区市同步开展本地区脱钩试点工作,首先选择几个省一级协会开展试点,2016年底前完成第一批试点和评估。
  脱钩后,原有“双重管理”体制下依赖业务主管机关实施人事、财务、日常事务监管的体系也将随之失效。
  国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇说,为了实现发展与监管并重、宽进与严出并重、活力与秩序并重,改革方案对完善政府综合监管体系方面作出了详细规定,也就是要实现脱钩而不脱管。

发展的过程中走了样

  其实,行业协会的建立初衷并非“红顶中介”。作为市场经济的产物,这是一个国家经济发展综合水平的反映。改革开放以来,我国行业协会商会从不足1000个,发展到2014年底的近7万个,每年以10%到15%的速度增长。
  牵头主导行业协会商会改革的国家发改委相关负责人表示,行业协会商会在政府经济管理和企业微观经济运行中间,能够起到传送带、分流器和上挂下联的作用。此外,行业协会商会具有专业、信息、人才、机制等市场资源配置方面的优势,能做企业想要做,但靠单个企业做不到的事;能做市场需要做,却又无人牵头去做的事;能做政府想要做,却无精力去做的事。
  但由于行业协会商会大多“脱胎”于政府部门,存在先天不足,又缺少市场大潮的洗礼,因此在发展过程中产生了一系列不符合现代社会组织规则的问题,逐渐变成了“红顶中介”。环评、水评、能评、安评,手续、关卡、资质、认证……在经济社会生活的各大领域,“红顶中介”似乎无所不在、无所不能。它们背靠大树,有得天独厚的“资源”,可以做到官场市场通吃,但背后却是利益交换、权力寻租,甚至滋生出腐败。这样行业协会,已经背离了建立初衷。
  审计署去年6月公布的报告显示:13个中央部门主管的35个社会组织和61个所属事业单位利用所在部门影响,采取违规收费等方式取得收入近30亿元。这份报告还爆出,中华医学会一年内召开的160个学术会议,收取医药企业赞助达8.2亿元。
  行业协会让企业叫苦连连。今年3月,桔子酒店集团CEO吴海在网上发表了一封公开信,直陈企业经营过程中遭遇的种种难点和痛点,引起了企业界的广泛共鸣。公开信里提到,要对于可能涉及官商勾结的中介机构进行梳理分析,部分中介机构有其合理性,但是否必须使用应该明确。
  “简政放权之所以在‘最后一公里’出现堵塞,在于仍有‘温差’,有的下放到中介机构后,自由裁量权更大了,寻租空间增加了。”吴海说。

“红顶中介”“四宗罪”

  曾有专家为“红顶中介”总结了“四宗罪”。
  其一,行政化色彩较浓,政会难以分开。很多行业协会是随着政府机构改革和专业部门撤销设立的,与政府之间有着密切关系,协会的会长、秘书长等领导大多由业务主管单位推荐,部分协会习惯于依靠行政主管部门开展工作,有的至今仍然与政府部门、事业单位一套人马、两块牌子,自主性较为欠缺,容易成为行政主管部门权力的延伸。
  其二,代表性不强,覆盖面较窄。我国行业协会从发展初期就本着跨部门、跨所有制、跨系统的“三跨”原则发展,但至今仍有很多行业协会的会员主要局限于原系统的国企。很多全国性行业协会对行业内企业的覆盖率不足50%,有的甚至低于10%,行业代表性较欠缺。
  其三,自身结构不合理,难以发挥转方式、调结构的独特作用。纵向来看,有的行业已经萎缩,协会仍然存在;有的行业发展迅速,产业已然细化,却难以成立相应的协会。横向来看,我国行业协会发展整体上与各地市场经济发展程度相适应,在区域上呈现出由东向西、由南向北的梯度减弱趋势。
  其四,自我发展能力不足,行为有待规范。一些行业协会职能不充分,缺乏自我发展能力。有的行业协会人员老化,面临人才不足困难。一些行业协会内部组织机构和规章制度不健全,行为不规范,有的借助行政主管部门的影响力向企业摊派会费,甚至热衷于乱评比、乱表彰,增加了企业负担。
  “当前经济下行压力下,政府在放权,政策在加力,目的都是要促进企业发展,保持经济健康发展。如果让一些‘红顶中介’阻碍了深化改革进程,就到了彻底清理整顿它们的时候了。”国家行政学院教授张占斌说。

法治化才是正途

  从去年底至今年,国务院办公厅印发多个文件,直指“红顶中介”乱象,包括精简审批事项、规范中介服务、实行企业投资项目网上并联核准制度,在政府信息公开中要求推进中介机构的信息公开,清理规范国务院部门行政审批中介服务等。
  7月8日的《总体方案》,则打算实现“红顶中介”彻底摘帽。既要摘下帽子,也要找到位置,通过法治使行业协会商会走上正常轨道、真正成为依法自治的现代社会组织是这项改革的最终目的。
  方案已经明确,要加快推进行业协会商会立法工作。“要通过立法确保行业协会商会从摇篮到坟墓的整个生命周期发生的主要法律关系都有法可依、有规可循。”中国人民大学法学院教授刘俊海说。
  据他介绍,《行业协会商会法》已经列入立法机关的立法工作规划,起草工作正在紧锣密鼓地进行之中。立法的主要使命是通过鼎新革旧的制度设计,明确行业协会商会的法律地位,建立行业协会的内部治理规则,理顺行业协会商会与会员及政府之间的法律关系,提升行业协会商会自律行为和公信力。
  刘俊海还指出,当前行业协会商会要高度重视章程设计,预防千篇一律的“傻瓜”章程现象。“许多行业协会商会中的僵局和争斗,实质上都源于章程条款的不完备、不科学、不公平,不具有可操作性、可诉性和可裁性。”
  为此,方案规定,要健全行业协会商会章程审核备案机制,完善以章程为核心的内部管理制度,健全会员大会、理事会、监事会制度。
  现在有理由展望一个全新的行业协会商会格局了。未来走向法治化轨道的行业协会商会应当是这样的:适应新常态、新规则、新要求,有完善的治理结构,有规范的自身行为,专业服务水平提升,能够引导企业规范经营,积极反映会员诉求,维护会员合法权益,真正成为依法自治的现代社会组织。

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