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破解“民告官”难题
  新华网 ( 2015-05-25 15:26:03 ) 来源: 国际先驱导报
 


邱炯/漫画

    今年5月起,新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》(下文简称“行诉法”)实施,意味着“民告官”正式步入新时代。
  去年11月1日,十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了修改行诉法的决定。这是行诉法自1990年10月1日起实施后的首次大修,不少新条款立足于解决长期以来“立案难、审理难、执行难”等突出问题。
  曾几何时,中国的“秋菊们”为了“要一个说法”而历尽曲折,辛酸难言。新行诉法会为“秋菊”的命运带来哪些改变?
  事实上,“民告官”作为一种理性维权方式,与通过群体性事件等非理性方式维权相比,本身就是社会进步的重要标志。而如何进一步完善、理顺、拓宽“民告官”的法律渠道,从根本上破解“民告官”难题,对实现依法行政的重要意义不言而喻

    《国际先驱导报》特约撰稿李松发自北京 据最高法统计,1990年~2012年,全国法院一共受理一审行政诉讼案件191万多件,年均83168件,占受理案件总数的比例不超过2%。在已立案的“民告官”案件中,只有27%左右得到实体裁判,原告胜诉的只占一成。
  “行政诉讼,俗称‘民告官’。”国家行政学院法学部副教授韩春晖告诉《国际先驱导报》,他同时解释说,“‘民告官’是一种理性的维权方式,较之通过暴力等非理性方式维权,它选择的是法律途径,是社会进步的重要标志。它是将行政权关进‘制度的笼子里’,防止行政权任性的常态化机制。”
  “随着民众权利意识的觉醒,进一步拓宽‘民告官’的法律渠道,完善民众依法维权的机制,这是一个国家走向法治的必经之路,也是政府和民众法治理念共同成长的一个过程。”韩春晖说。

立案难:法院选择性立案

  在中国,由于法院“案多人少”、行政权力干预司法、社会转型期法律规定不明确等原因,导致不少法院有时选择性立案,将一些“棘手的案件”拒之门外

  多年来,在《中华人民共和国行政诉讼法》(下文简称“行诉法”)实施过程中,中国的“民告官”之路走得并不顺畅。其中,法院“立案难”成为原告面临的第一道“拦路虎”。
  到底“民告官”立案有多难?根据北京市人大内务司法委员会调查数据显示,从2011年到2013年的三年间,北京市行政诉讼的立案率分别为37.9%、34.7%和23.7%。三年来平均立案率不足30%。
  这种情况并非北京独有。据最高法的统计数据显示,1990年-2012年,全国法院一共受理一审行政诉讼案件191万多件,年均83168件,占受理案件总数的比例不超过2%。2011年,全国行政诉讼案件被裁定不予受理、驳回起诉的比例是7.8%,同比民商事诉讼案件高7.8倍。
  中国社会科学院法学研究所研究员熊秋红认为,在中国,由于法院“案多人少”、行政权力干预司法、社会转型期法律规定不明确等原因,导致不少法院有时选择性立案,将一些“棘手的案件”拒之门外,而法律规定的“立案审查制”成为不予立案的最好理由,从而形成了“立案难”问题。
  为了解决这个问题,新行诉法增加条款:“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理。”该条款进一步明确,“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”
  此外,新行诉法建立了“越级起诉制度”,规定“人民法院既不立案,又不作出不予立案裁定的,当事人可以向上一级人民法院起诉。”这从根本上化解了当事人诉讼无门的问题,有效保障了当事人的诉权。
  值得注意的是,5月1日,最高法《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》开始实施,要求对依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理。而事实上,地方法院在意见实施前已纷纷出台实施细则。
  由于立案门槛大幅降低,全国各地“民告官”立案数量呈现井喷之势。5月4日是新行诉法实施后首个工作日。据最高法数据显示,仅5月4日,全国各级法院行政一审共登记立案2000多件,与上月相比翻了近一番。
  “在立案登记制改革中,上诉、申请再审、申诉案件不纳入立案登记的范围,因此立案登记制度实施后,案件量增长的压力主要在一审法院,其中基层法院会普遍增加。”北京师范大学法学教授宋英辉说。

审判难:地方权力干预

  以往有些地方行政领导对“民告官”案件也喜欢亲自“过问”一番,实则是行政干预,而有些法院怕得罪当地政府和官员,也不敢理直气壮地审案,甚至偏袒官方

  一直以来,处于弱势地位的中国普通民众受“官官相护”等传统文化的影响,除非万不得已,否则不会与政府或官员对簿公堂。除了怕被报复外,还担心一旦打官司,法院不能秉公执法作出公正判决。
  而事实上,以往有些地方行政领导对“民告官”案件也喜欢亲自“过问”一番,实则是行政干预;而有些法院怕得罪当地政府和官员,不敢理直气壮地审案,甚至偏袒官方,不能正常行使审判权,以致“民告官”案件审理有失公正。
  1988年8月,自浙江温州市中级人民法院公开审理了当时轰动全国的“农民告县长”案之后,尤其是行政诉讼法实施以来,“民告官”案件几乎涉及所有行政管理领域,而审理中的地方保护主义问题也备受诟病。
  到底“民告官”审理有多难?据江苏省高院透露,江苏2013年全省“民告官”的官司一共4100余起,但胜诉率却不足5%,低于全国平均水平。
  “现在中国行政诉讼一大特点就是原告的胜诉率比较低,10年前原告胜诉率占到30%左右,近年来基本是10%以下,6%、7%的样子。有些省份甚至只有2%。现在我们(最高法院)已经感到这是一个问题。”
  2014年11月4日,全国人大常委会办公厅新闻局召开会议,最高法院行政审判庭副庭长王振宇做出上述表示。他指出,“民告官告不赢”最根本的原因是审判体制不配套、不适应,在现行体制下,法院受制于地方政府。
  对于这些存在的问题,新行诉法也有针对性的解决路径。第十八条第二款规定:经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。
  “党的十八届四中全会提出要设立巡回法庭、审理跨行政区域重大行政和民商事案件,就是要摆脱之前管辖体制对于行政审判公正性的制约。”韩春晖认为,此次行诉法的修改,与中央的司法改革精神相一致,这将让“民告官”更有信心,也让司法机关更有底气抵御地方行政干预。
  中共中央办公厅、国务院办公厅今年3月印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,也为领导干部干预司法划出“红线”,为司法机关依法独立公正行使职权提供制度保障。

执行难:机关单位“老赖”

  在以往“民告官”案件中,“执行难”已成顽疾。比较典型的是,有些行政机关对生效的判决置若罔闻,甚至在行政审判调解中与起诉人已经达成一致,但在当事人按流程撤诉后,却对之前承诺不予履行

  到底“民告官”执行有多难?据《中国法律年鉴》数据显示,2007年至2011年,全国行政诉讼案件一审判决162767件,同期行政执行案54572件,强制执行率33.53%,即有1/3左右的生效判决没有得到自动履行。
  “民告官案件执行难,除了法律不健全,处罚力度不够以外,更重要的原因在于,不少执行难的案件背后闪动着权力的魅影。”北京大成律师事务所高级合伙人杜立元律师接受本报记者采访时说。
  “这种情况与中国社会根深蒂固的官本位思想有关。”杜立元认为,在一些“官”的眼中,“民”不可能与自己平起平坐。即使官司输了,他们首先想到的不是执行,而是要挽回面子,其本质可以归结为“权大还是法大”的问题。
  由此,解决“执行难”问题,已经成为提升司法公信力的一项重要工作。早在2002年11月,中共十六大报告就明确提出要“切实解决‘执行难’问题”,并将其作为推进司法体制改革的一项重要内容。
  针对“民告官”案件执行难的问题,新行诉法加大了强制执行措施力度。新行诉法第九十六条规定,拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  “破解执行难,修改后的行政诉讼法推出组合拳。”重庆市荣昌县人民法院副院长魏东接受记者采访时说。他同时指出,新“行诉法”在过去行政诉讼法已有规定的基础上,更加细化措施,增强实效。如过去对不履行判决的行政机关处以罚款,现在修改为对行政机关负责人进行罚款,增加了对行政机关拒绝履行情况予以公告的措施,通过减损其名誉的方式促使其自觉履行。
  参与此次行诉法修订的中国政法大学副校长马怀德坦言,行政诉讼法修订过程中,他曾提出该条文可能不现实、不可行的疑问,但他认可该条文有一定震慑作用,“如果法院较起真来,真要实施拘留,现在是有法律依据的”。
  “‘民告官’案件执行难,从根本上动摇了法律的权威性,严重弱化了司法权对行政权的监督功能。”杜立元认为,“尽管‘民告官’执行难,但并非是一道无解的难题,关键是有没有决心和勇气。”

还有哪些难题有待破解

  新行诉法的实施,还须有更多配套措施跟进和完善

  为回应人民群众“告官不见官”呼声和期待,新行诉法还明确要求推行行政机关负责人出庭应诉制度。
  多位受访专家认为,无论是官,还是民,如果能通过公正公平公开的法律,辨明是非,接受裁判,化解矛盾与纠纷,这种途径更直接,成本也更低。“但新行诉法的实施,还须有更多配套措施跟进和完善。”
  “新行诉法实施,要警惕一些法院增设‘隐性门槛’。”魏东说,在这一点上,我们的做法是强化司法公开力度,将提起行政诉讼需要的资料“清单式”公示出来,让群众知晓,实现“立案材料进清单,清单之外无需交”,只要符合清单列举的材料,即满足立案的形式要件,法院立案人员不得再设置其他障碍。
  “修改后的行政诉讼法的实施,扩张了受案范围,畅通了诉讼渠道,会让法院受理的行政案件剧增,法院行政审判领域的案多人少矛盾将开始凸显。”魏东建议,“为化解这一难题,需要积极推进司法体制改革,完善司法人员分类管理,完善司法责任制,健全司法人员职业保障制度,推动建立以法官为核心的人员分类管理体系、符合司法规律的审判权力运行机制、符合司法职业特点的职业保障体系,打造高素质的职业法官队伍,实现审判体系和审判能力现代化。”
  在杜立元看来,新行诉法实施后实行的异地管辖,一定程度上可以降低行政机关对法院审理案件的干扰。但若出现“官官相护”现象,尤其是上级政府或案件审理当地政府对法院进行行政干预的话,仅靠异地管辖确保司法公正和法律权威,还难以落实到位。
  “想要异地审理民告官案件取得预期的良好效果,还得在‘三个谨防’上下功夫,包括谨防跟踪式干扰、人情网干扰、系统内干扰。特别是,同为法院系统,各地法院之间平时少不了有业务往来和相互沟通,这就可能给异地审理民告官案件造成一定影响,要谨防法院系统内部干扰民告官案件的正常审理。”杜立元说。
  “要从根本上解决这一问题,还期待立法机关对有关法律作进一步的厘清与细化,有力地保障法院独立行使审判权。”杜立元说,“此外需要进一步强化对行政诉讼的内外部监督,赋予群众更多的民主权利和监督能力,让司法审判在更加透明的环境中进行,让正义以看得见的方式实现。”
  “法院生效裁判的必然逻辑是执行,否则将会从根基上毁坏司法的公信力。”韩春晖说,“对政府部门而言,生效裁判就是一种法定义务,是否执行、执行得是否全面到位,都构成依法行政的重要内容。”
  韩春晖的另一个担心是,在新行诉法中有些表述还比较模糊,可能会让执行陷入困境。他举例说,比如“官员不执行法院判决可拘留”这句话不明确。另外“社会影响恶劣”,谁来判定?“拘留”是治安拘留、司法拘留还是刑事拘留?“对该行政机关直接负责的主管人员”、“其他直接责任人员”如何界定?
  “在破解‘民告官’执行难的过程中,既要立足新行诉法修改设计出更加细密的配套制度,也要寻求必要的外围配套方案,以促使形成行政机关率先执行判决的良好习惯,提高法律的权威性。”韩春晖说。
  “需要指出的是,保障当事人诉权与防止滥诉是一个问题的两个方面,任何权利都有其行使的边界,超过该边界,则可能构成违法甚至犯罪。”熊秋红提醒,“对于这些滥用诉权的行为,需要加大惩治力度,根据情节轻重不同,根据法律规定分别追究民事、行政和刑事责任。”

“民告官”在国外·美国:怕惹官司,地方官小心行事

    不是有十足把握的案子,人们也不会胡乱起诉政府,但地方政府官员仍不得不小心行事,以免惹上官司

    《国际先驱导报》特约撰稿青帝发自芝加哥 美国建国之初,对于公民能否控告政府,定义十分模糊。
    1793年,一起佐治亚州居民状告该州政府欠内战债务不还的“民告官”官司,把这个法律议题首次摆在了美国人面前。这起案件由联邦法院审理,虽然最高法院的法官判决控告人胜诉,但是两年后美国议院据此神速通过了第十一宪法修正案,指出美国联邦政府和各州政府享有Sovereign Immunity(主权赦免权),除非其主动放弃这项权利并且同意被起诉,公民不得状告这两级政府,即所谓的“国王无过错”法案。
    修正案背后的法理也十分容易理解:美国是三权分立制,可是各级法院的执法权是联邦政府赋予的,因此法院不能对联邦政府越权判决。同时,美国又为联邦制,州政府作为司法独立的个体加入到联邦里,因此也享有赦免权。同理,美国境内现存的印第安人保留地,也享有此项权利。
    主权赦免权并非滴水不漏,允许少数的例外。最重要的例外是公民可以到联邦法院状告州政府及其官员歧视、渎职或者侵权,也有“吹哨人”一说,保护那些揭露政府过错的内部雇员。另外,各级政府一旦与私人签订工作合同,就等于同意被合同所约束,因此默认为主动放弃了赦免权,当发生合同纠纷时,政府需要接受法院调停。
    另外如果公民能够证明政府出于恶意行事,状告州政府也是允许的。比如前不久新泽西州发生的“关桥事件”,州长克里斯蒂手下的几名高官为了惩罚不愿支持州长再任选举的一名市长,故意关闭连接新泽西州和纽约市的大桥,人为地造成数以千计的该市市民出行不便,给这个市长制造了麻烦。事情曝光后,舆论大哗,涉事的几名高官全部丢了官帽,克里斯蒂的总统梦也遭到了沉重的打击。至今已经有六位公民和企业联合起诉新泽西州政府和州长及相关官员甚至克里斯蒂的州长竞选团队,要求他们赔偿交通堵塞造成的经济损失,将这起诉讼意图升级为集体诉讼。州政府抗议此举,因为集体诉讼意味着政府就不只是赔偿这六个人那么简单了,所有受到这次堵车影响的人们都将有权索赔。即使州政府成功瓦解诉讼,州政府还是得付出过千万美元的诉讼费用。
    值得一提的是,州政府下属的郡、市、区政府等,并不享有赦免权。所以,美国民众告地方政府官员渎职、执法人员刑讯逼供、法院判案不公等官司时有所闻。为此,地方政府付出了极其惨重的代价。最常见的就是被错判入狱的公民状告政府,如2015年5月初,因为谋杀控罪而坐了20年牢却最终因先进的DNA技术洗脱嫌疑的伊利诺伊州男子日瓦纳,状告当年涉及调查此案的各级政府,从州政府到镇政府一个不落,成功获得了两千万美元的巨额赔偿——这还是庭外和解的结果,如果上庭的话,他很可能把几个政府都拖破产。当然,这样的极端例子并不多见,美国律师收费高昂,旷日持久,不是十足有把握的案子,人们也不会胡乱起诉政府。但是民告官而且告赢了的先例,让地方政府官员不得不小心行事,以免惹上官司。

“民告官”在国外·墨西哥:贪腐盛行,“民告官”受阻

    在这样一个贪腐成风、腐败文化根深蒂固的国家里,即使《行政诉讼法》的法律文本再规范全面,“民告官”真正能够告倒的案例又能有多少

    《国际先驱导报》记者钱泳文发自墨西哥城 墨西哥虽然是发展中国家,但其国内各项法律条款繁多、司法制度也较为完善。只是“民告官”案却很少发生,一旦发生类似案件往往也都是不了了之,多数政府官员受法律制裁的案件还是因为党派间的相互倾轧和揭发,而这与墨西哥国内贪腐之风盛行有着密切关系。
    据记者了解,墨西哥于1994年8月4日公布了新版的《行政诉讼法》,该法律于1995年6月1日正式生效,最近一次细则的修改是2012年4月9日。墨西哥行政法院是墨西哥行政诉讼机构的统称,包括联邦税务法庭、联邦调解和仲裁法庭、墨西哥城特区行政诉讼法院。它们受理公民与公共行政机关之间的争议,以监督政府的行为。
    联邦税务法庭成立于1937年,联邦调解和仲裁法庭成立于1938年,这两种机构是在行政管理方面有裁判权的正式专门法院,但它们受理的并非都是行政案件。1980年建立的墨西哥城特区行政诉讼法院,则对一切行政关系、税务关系的申诉均有管辖权,和前两种行政诉讼机构相比,其独立性、审判权、职权范围都比较大。
    2014年12月,由国际腐败监督机构发布的全球清廉指数显示,墨西哥排名相对靠后,在177个国家中位于第103位,其排名比2013年有所下滑,而且远远落后于周边的拉美国家巴西和智利。美国媒体分析,墨西哥的排名之所以下滑,主要是因为过去一年来,这个国家曝出几起重大腐败丑闻,而伊瓜拉市43名学生集体失踪事件影响更是深远。自从伊瓜拉学生失踪事件至今,墨西哥警方也仅仅是逮捕了与犯罪团伙有勾结的伊瓜拉市前市长夫妇、前警察局局长及其他一些涉案警员,且该事件至今未能结案,这也从另一面表明了该国行政效率的低下。
    在墨西哥,从地方警察到政府官员,从办理证件到开办企业、土地使用,收受贿赂是极为普遍的现象。就连一些跨国企业也“入乡随俗”:汇丰银行墨西哥分公司一度沦为贩毒集团的洗钱工具,全球最大零售连锁企业沃尔玛公司墨西哥分支机构的高管曾以行贿当地官员方式换取开店许可,攫取市场份额。
    墨西哥竞争力研究所去年发布的数据显示,如果给本国反腐力度打分,墨西哥受调查者给出的评分只有2分(满分为10分)。墨西哥《改革报》今年2月公布民意调查结果显示,有39%的受访者承认,腐败问题难以铲除不应全部归咎于政府,最根本原因还是社会中腐败文化根深蒂固。
    试想一下在这样一个贪腐成风、腐败文化根深蒂固的国家里,即使《行政诉讼法》的法律文本再规范全面,“民告官”真正能够告倒的案例又能有多少?根据记者的亲身经历,墨西哥首都墨西哥城隔三差五就会举行民众抗议政府的集体游行活动,抗议名目多是政府办事效率低下、基本的利益诉求得不到保障或是政府行为侵害了民众的合法权益等,如果墨西哥的行政诉讼效率高,民众在自身合法权益受到侵害或是发现政府存在违法行为时能够通过法律手段寻求帮助,又何来如此之多的游行活动呢?

这一次,政府输了!
    ——国外“民告官”经典案例

案例1:印度小摊贩告倒新德里政府

  在印度,由于种族制度根深蒂固,“民告官”的现象很少而且几乎是不可能告赢的。然而,印度小摊贩却曾打赢了一场捍卫自身权利的“战争”。
  2010年,为了在英联邦运动会期间展现一个整洁的市容,印度首都新德里的有关当局早在运动会开幕前几个月就开始驱逐街头小贩。小贩们也曾向政府表示过抗议,但他们得到的答复是:小贩的利益将在运动会后才能获得考虑。
  当年6月,印度小贩维权组织——全国街头小贩联合会代表印度全国500个小贩组织,一纸诉状将新德里市政府告上了印度最高法院。在最高法院作出裁决之前,不少小贩被赶出了新德里。
  在提交诉状4个月之后的10月20日,印度最高法院正式作出裁决,禁止政府基于各种行政决策,剥夺街头小贩诚实经营的权利。当时的判决书写道:“街头叫卖是人们谋生的一项基本权利,政府需要贯彻一项成文法来规范街头小贩,而非打压。”这意味着街头小贩赢得了这场战争,赢得了生存的权利。

案例2:日本最高法首判国家“有罪”

  2014年,因在大阪泉南地区的纺织工厂工作期间吸入石棉而患上肺癌等疾病,纺织工人向日本政府提起索赔诉讼,日本最高法院就两起团体诉讼的上诉作出判决,认为国家“未能及时采取排气装置安装义务性对策属违法”,认定国家负有赔偿责任。
  关于国家是否负有责任,日本的高等法院此前曾就两起诉讼给出过不同的判决,但最高法院做出统一判决。关于判决理由,最高法院指出,日本战后的实际调查等结果显示,石棉造成的健康受损情况“在1958年前后已经十分严重”。并在此基础上表示,“国家应尽快制定惩罚,规定在工厂内设置排气装置的义务并推广普及”,最终判定国家违法。5名审判员全体一致通过了这一判决。
  在日本,针对国家未采取任何措施的“不作为”行为,认定“超出容许限度、明显欠缺合理性”成为赔偿理由的判例此前就已经确立,此次判决认定国家不要求工厂安装排气装置属于超过容许限度的不作为。在日本全国的石棉诉讼中,这是日本最高法院首次判定国家负有责任。

案例3:首尔市民状告卢武铉政府

  2004年7月,大约170名首尔居民向韩国宪法法院递交了一份诉状,将韩国政府告上法庭,要求废除韩国国会就建设新行政首都而制定的一份特别法律。这170多名居民主要是首尔市政官员、法律专家和平民,他们还要求法院在正式作出裁决前下令停止迁都项目。
  当时的卢武铉政府是因三大原因被告上韩国宪法法院的:1、未经国民同意而强行迁都,侵害了国民的参政权利;2、“误用”国民税金,侵害了纳税权;3、未与首尔市政府协商,侵害了首尔市公务员的公务担任权等。
  10月21日,韩国宪法法院的9名法官以8名同意的压倒多数判定“新行政首都建设特别法”违反宪法。面对判决,卢武铉政权先是深感“震惊”,继而表示存有疑问。直到25日,卢武铉首次公开表态:韩国政府不会再就宪法法院此前作出的《新行政首都特别法》违宪的判决进行任何争论,而是在此判决的框架内寻找适当的方法,确保政府推进的国家均衡发展政策不受影响。这实际上表明他已经接受了宪法法院的判决,最终卢武铉选择放弃迁都。(陈娟/整理)

专家视角:解决“秋菊难题”依然任重道远

    要从根本上破解“民告官”难题,还需要进一步推进司法体制和政治体制改革

【作者】姜明安北京大学宪法与行政法研究中心主任、《行政诉讼法修改建议稿草案(北大版)》起草负责人

  《国际先驱导报》文章 今年5月1日起开始实施的新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称新“行诉法”),直接向现实中“民告官”存在的“三大难”开刀,对于排除目前“民告官”的种种法律障碍和困难、保障官民争议解决法律渠道的顺畅有着重要的意义。
  然而,在我个人看来,即使新“行诉法”实施,要从根本上破除“民告官”的难题,依然会存在一些有待进一步解决的问题。
  首先,我们现在的司法体制改革仅仅是一个探索,目前尚只是在若干地方进行试点。跨行政区域法院的建立还有待时日,地方干预、行政干预还不可能从根本上杜绝。最高法院巡回法庭也只受理属最高法院管辖的案子,虽然为所在区域老百姓起诉提供了方便,当事人不用再大老远从广东、广西、深圳和东北三省跑到北京来上诉,但对减少行政干预没有多大的效果,因为巡回法庭并未被授权审理属于地方管辖但可能受地方干预的案子。
  事实上,要真正解决地方干预问题,需要进行进一步的体制改革,在地方建立跨行政区域的法院。打破司法机关人、财、物属地管理的体制,真正变地方法院为国家法院,变地方法官为国家法官。即使未来实现地方司法机关人、财、物权上收到省一级,地方法院脱离地方行政区域设置的改革仍然是必要的和重要的。
  此外,受案范围虽有所扩大,但还是很有限的。现在的行诉法依然沿用过去“正面清单”与“负面清单”相结合的方式,我一直建议借鉴国外经验,采取“负面清单”的模式,即允许人民法院受理除“负面清单”以外的所有行政争议,而不是由法律规定老百姓哪些可以告,这样就把范围限定死了。
  关于红头文件违法,新“行诉法”并没有允许老百姓直接起诉,而只能附带诉。但附带诉并不能对老百姓的权益提供有效的救济。例如,有这样一个例子,某行政部门发布红头文件,要求所有包装袋上重量单位“Kg”字样不得大于“公斤”字样,违者罚款。“红头文件”下发后,导致某食盐生产厂已经包装的成品盐销路受阻,没有商家购买。厂家如果改换包装袋,要面临时间、人力、物力等损失。最无奈的困境在于,食盐没有出售,并未受到行政处罚,因而无法对相应红头文件随行政处罚行为提起附带诉讼,食盐生产厂家的权利无从得到救济。类似的案例还有很多,行政诉讼法受案范围现在虽有扩大,但整体上还是狭窄,导致无法实现权利救济这一行政诉讼法立法时所追求的最根本目的和实现行政诉讼最重要的功能。
  与此同时,新“行诉法”实施也可能会带来一些新的问题,我们应该和可以通过相应制度和措施予以治理。
  如当事人滥诉问题,我们可以加强对行政诉讼起诉条件的法制宣传,让老百姓知道“民告官”是有一定法定条件而不是无条件的。对于滥诉的案件,法院完全可以作出“不予受理”的裁定。
  但面对受案范围扩大带来的案件增加,该怎么办?我们可以修改行政复议法,让大量的案子今后能通过行政复议来解决。一般来说,行政复议解决的案件要比法院行政诉讼解决的案件多得多,大约是10倍左右,国外大都如此。因为相比行政诉讼,行政复议不收当事人的钱,解决问题快捷,时间短,而且行政复议机关的人专业知识和专业技能比较高,处理的案子比法院处理的案子更合理一些。其次,还可以通过建立专门的行政法院来解决现实中行政案件增多的问题和老百姓担心“官官相护”的问题。
  根据新“行诉法”,今后法官依法独立办案的权力会加大,这当然是好事。但也可能滋生司法腐败。要解决这一问题,须加大法律监督,可以设立由人大代表、政协委员、教授、专家、律师等人士组成的遴选委员会和法官惩戒委员会,以选择品行素质好的优秀人才做法官。此外,应制定法官职业道德规范,还要改进法官的待遇,包括物质待遇和社会地位等等。
  在“民告官”的制度设计上,中国与国外相比还是有不少优势的,如当事人可以自由选择行政复议和行政诉讼,行政诉讼可以对相关的民事争议与国家赔偿争议一起审理。我国行诉法规定的对行政机关不执行法院判决裁定的强制执行力度是最大的,如对行政负责人罚款、公示、拘留等,威慑力很大。此外,我国人民法院审理的案子还可以向行政机关和有关机构提出司法建议等。
  但是在行政审判独立性、行政诉讼受案范围、司法审查深度与强度方面,中国和法治发达国家还存在较大差距。尽管新“行诉法”能够在一定程度上解决相关问题,但还远远不够。要从根本上破解“民告官”难题,还需要进一步推进司法体制和政治体制改革,依然任重道远。(本报记者陈娟采访/整理)

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