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(深改镜鉴)让大气治污有法可依
  新华网 ( 2015-05-21 14:58:32 ) 来源: 国际先驱导报
 

【编者按】
    去年底,《大气污染防治法(修订草案)》(以下简称草案)提交十二届全国人大常委会审议。这是2000年以来的首次修订,加之近年来对四面“霾”伏的担忧,人们自然对之期望甚高。如今,修订过程中的草案正在倾听全社会关于大气污染防治的声音。
    有舆论认为,当前,中国大气污染联防联控规范体系建设仍存在两大问题,一是现行的《环境保护法》和《大气污染防治法》缺乏与其他能源法规在能源污染控制方面的衔接;二是缺乏现行环境法律的明确规范和指引。外界期待,此次《大气污染防治法》的修订,可以缓解这两大问题,实现大气污染治理的系统化与联动化。
    在国外,通过立法、修法治理大气污染的国家不在少数。它们中有的将中央制定的大气污染防治法规置于“顶层位置”,协调地方机构与相关部门共同治污,有的则将法规不断细化与延伸,力图实现大气污染治理“无死角”。

美加州大气法完善:永无止境

    《国际先驱导报》记者郭爽发自洛杉矶 几十年前,洛杉矶烟雾事件曾举世震惊。这起公害事件在唤醒公众环保意识同时,也推动了美国空气污染防治的立法进程。  
    在加州,区域大气污染防治立法过程与监管机构建设可以说是同步进行的。其中,加州地区的空气污染防治立法中包含大量强行性立法规定,如空气质量计划、加州空气环境质量标准制度、机动车排放及燃油标准等制度,但同时也有依赖市场机制的区域清洁空气激励市场项目。  
    1955年是加州空气污染防治史上划时代的一年。这一年,美国国会通过联邦第一部空气污染防治法《1955联邦空气污染控制法》,为空气污染研究和防治技术提供支持,并对联邦和州的任务进行分工。同年,加州在洛杉矶设立海湾地区空气质量管理区,负责管理辖区内以工厂为主的固定性大气污染源。加州还在洛杉矶建立了第一家专门监控机动车废气污染的机构。  
    确认机动车是洛杉矶光化学烟雾事件罪魁祸首后,加州通过立法明确管理区权责,1959年成立机动车污染控制协会,1966年颁布《马尔福德空气资源法案》,组建加州空气资源局。该机构不仅继承其前身机动车污染控制协会和空气卫生局的职能,负责全州境内以机动车为主的移动性污染源,而且还是加州大气污染防治的统管协调部门。加州空气资源局的成立,标志着以空气管理区为辖区固定性污染源主管,以空气资源局统管协调的区域大气污染防治监管机构体系初步建成。  
    加州空气资源局一直致力于系统化地处理由机动车造成的严重空气污染问题,其关注重点放在机动车排放和燃油标准上,目前加州机动车排放标准几乎是当今世界上最严格的。实践也证明了这也是最为有效的机动车污染控制措施。  
    1960年,美国政府制定颁布《1960联邦机动车法》,旨在研究机动车辆造成空气污染的应对策略。同年,加州成立机动车污染控制委员会,其主要职能是检测在加州出售的汽车配件是否符合要求及检验汽车排废量。1966年,加州制定并颁布了第一部《机动车排放标准》,这比联邦政府出台的标准早两年。
    随后,加州空气资源局在1969年制定了加州第一部包括总悬浮颗粒物、光化学氧化剂、二氧化硫、二氧化氮和一氧化碳共五项指标的空气质量标准,而此时美国《全国空气环境质量标准》还未出台。  
    进入上世纪70年代,加州大气污染治理一直面临着人口和经济快速增长的巨大挑战。而与此同时,空气污染防治进程坎坷曲折,充斥着利益纷争。
    1977年《清洁空气法》将各地达到国家空气指标时间整体推迟到1980年,洛杉矶地区所在的南部海岸空气质量管理区,却于1982年向美国环境保护局申明,至少需要20年才能使辖区内臭氧浓度达到国家相关标准。美国环境保护局批准了这份执行计划后,随即引起众多环保主义者不满,他们在1984年对美国环保局和南部海岸空气质量管理区提起诉讼。经过四年审理,美国环保局最终为难以达到大气质量标准的地区重新制定要求。

“空气质量战略”统领英国治污

    《国际先驱导报》记者张建华发自伦敦 空气污染古已有之。对英国来说,早在迈入工业化时代之前,英国就曾面临烟雾污染问题。1952年,伦敦发生了震惊国际的雾霾事件,持续5天的重度空气污染造成4000多人死亡,这使得英国政府不得不采用律令等手段防控污染。
    不过,法律的制定和修订是一个各方博弈的过程,来自工商业界的阻力不可小觑,尤其对于环境立法,还要进行大量的前期调研与评估,因此,立法过程自然不会轻松。在伦敦烟雾事件使得空气污染成为众矢之的以后,时任首相哈罗德·麦克米兰仍然坚称:“应将大量的经济方面的问题也考虑在内”。后来,英国有调查表明,空气污染造成的经济损失远大于空气治理的成本,这时英国的决策者才如梦方醒,开始认真考虑采取行动应对。1956年,英国颁布《清洁空气法》,空气质量立法由此才逐步成型。   
    时代在发展,人们对空气污染的认识在不断深入,相关法条也随之完善。
    英国最早的空气质量立法主要针对烟雾污染,但烟雾污染绝非空气污染的全部问题。汽车时代的来临,也使得大气主要污染源发生变化,为适应新的环保要求,英国议会对空气质量立法进行了多次修订,并制定了配套的环保法律,从能源、交通、环保等不同的角度协调防治大气污染。 
    从1997年起,英国开始发布《全国空气质量战略》(从2000年起改称《英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰空气质量战略》,以下简称《空气质量战略》),并每隔几年修订一次,总结大气污染防控的经验和教训,为地方政府提供行动指南,探索新的大气保护目标。  
    《空气质量战略》由英国环境、食品和农业事务部协同英国各地方政府有关部门共同制定,已成为协调英国各地区、各部门、各行业共同应对空气质量问题的纲领性文件。英国最新版《空气质量战略》指出:“因为空气污染本质上是超越边界的,因此有必要制定该战略,将英国不同地方的共同目标确立下来。”  
    同样,大气污染也不是单独一个部门能够解决的问题,因此各部门通力合作就显得尤其重要。英国《空气质量战略》对此也多有涉及。例如,根据英国政府现有的机构设置,环保、交通、能源与气候变化有三个不同的政府部门(分别为环境、食品和农业事务部,交通部以及能源与气候变化部)负责,如果各部门各自为战,势必陷入混乱,《空气质量战略》将这三个部门的相关政策、法令和目标一一厘定,围绕大气保护制定出一份总的方针,这样各部门的协调与合作自然可以畅通很多。  
    英国是欧盟的成员国,不仅要考虑其内部各地区的协调问题,也要考虑英国与欧盟其它成员国的协作。因此,《空气质量战略》会同时梳理与英国有关的国际性、全国性和地方性政策与立法。就具体条文来说,英国大气防治相关立法对宏观、中观、微观等不同层面的问题都有较为详细的规定。

记者观察:《大气法》修订应落实公众“绿色权”

    《国际先驱导报》记者王井怀发自太原 从公布的《大气污染防治法(修订草案)》来看,此次《大气污染防治法》的修改在重点区域大气污染联合防治、将排放总量控制和排污许可由“两控区”扩展到全国、促进科技成果转化等方面亮点频现,回应了人们的关切。然而,不可否认,草案与社会各界的预期仍有差距。不少环保官员、公益组织负责人等向记者反映,《大气法》还应该在三方面加以改进。
    一方面,修法需体现绿色化思路。
    2015年3月召开的中共中央政治局会议提出,当前和今后一个时期,要按照党中央决策部署,把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程,协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化。
    需要注意的是,作为一种全新理念,绿色化不仅是生产方式,也是生活方式,更是一种价值取向,这是对当下社会乃至人心的全方位“绿色涂抹”。
    一位不愿具名的环保执法官员认为,在这一思路启发下,《大气污染防治法》的视野应该更开阔一些。要跳出“防治”说“防治”,加强对人们绿色理念的引领。“修订草案中已经出现了相关条款,但还可以再丰富一些。”;还要对污染不仅要“罚”,更要“治”。
    另一方面,要增加条款与新《环保法》对接。
    新《环保法》中有一大亮点,这就是“信息公开和公众参与”。一位环境公益组织负责人直言,作为环境领域的基本法,新《环保法》虽然拿出一章来专门论述信息公开和公众参与,但难免过于原则性,而这就需要《大气法》这样的单行法来弥补,把公众获取环境信息、参与和监督环境保护的权利落到实处。
    不仅如此,《大气污染防治法》还需增强联防联控的系统性和可实施性。
    区域联防联控是近年来与雾霾斗争的有效办法,在草案中也有专门一章提及重点区域大气污染联合防治。但一些学者认为还需增强其系统性和可实施性。
    国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说,应当借修订《大气污染防治法》的契机,建立点面结合、区域和行业管理相结合的新型大气环境管理体系。《大气污染防治法》应当为《气候变化应对法》的制定留下接口。《大气污染防治法》应该打破现有的以区域和行业为对象的分割管理模式,促成环境污染整体防治和生态环境整体保护的一体化产业结构和布局;并通过经济、社会和环境保护区域一体化的措施,从更大的范围优化产业结构,优化管理和人力资源配备,优化自然资源配置,统筹环境保护工作。

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