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深改镜鉴·惩治职务犯罪
  新华网 ( 2015-04-30 14:40:53 ) 来源: 国际先驱导报
 


每年6月,全国检察机关开展“举报宣传周”活动。图为2006年,在河南许昌市检察机关开展的“举报宣传周”活动上,一名市民在观看警示展览。新华社 

【编者按】
    4月27日,最高人民检察院召开新闻发布会,通报全国检察机关第一季度查办职务犯罪工作的有关情况,其中云南省第一人民医院原院长王天朝受贿一案被当作典型再次引发热议。去年9月,这位主政医院十年的院长在升职任命公示时突然被查,原因是在公示期间被人举报。
    近年来,中纪委三令五申鼓励和提倡举报官员腐败和职务犯罪,公众也纷纷表示支持。只是,让不少人产生疑虑的是,在实名举报后会否遭到被举报人的打击和报复,让举报变成一件高风险的事情。
    在反腐比较成功的国家和地区,鼓励实名举报并严密举报人是一条最基本的经验。如美国,上世纪60年代已有相关法律保护和奖励职务犯罪举报人,后来更是出台专门的“吹口哨人保护法”(即《举报人保护法》)强化相关保护。和中国同样处在转型期的俄罗斯,为根治官员腐败这一顽疾,也于今年除提交保护和奖励腐败违法行为举报人的相关法案,并摸索建立与之相关的制度。
    据悉,按照中央部署,今年将完成制定“国家保护奖励职务犯罪举报人制度办法”。最高人民检察院已于年初出台《关于深化检察改革的意见(2013-2017年工作规划)》(2015年修订版),规划明确指出“加快推进反腐败国家立法,并推动完善国家保护、奖励职务犯罪举报人制度”。不管是法律相对成熟的美国,还是和中国同样处在转型期的俄罗斯,那些保护和奖励举报人的举措,都会使我们从中获得一些启示。

美国篇:多部法律罩着“内部知情人”

    《国际先驱导报》特约撰稿陶短房发自多伦多 美国早在1963年就通过了《虚假申报法案》,规定凡涉及政府立项的医疗、军事和其它官方开支计划,知情人发现有舞弊现象并举报,可依法获得政府保护,并分享赃款的1/3。
    这项法案此后多次在国会引发激烈争论,争论的焦点一是举报者是否该获得这样大的赃款分成,二是“内部知情人”和“外部知情人”应否区别对待及如何区分。
    在相当长一段时间内,只有“内部知情人”可以获得分成,但1986年里根政府推动修改法案,大大扩充“内部知情人”的范畴。去年3月4日,美国最高法院裁定“杰基·劳森诉富达投资基金舞弊案”中“外部举报人”劳森同样适用保护和分成,由于美国是海洋法系,这一案例将成为今后类似案件裁判的依据。
    这项因林肯推动而被称为“林肯法”的法案最初只适用于军工军需领域,但上世纪90年代起逐步推广到医疗保健、金融等欺诈行为较普遍的领域,据美国联邦统计局统计,截止2012年,70%的联邦采购舞弊行为都系举报人揭露。
    为了更有效地保护举报人的合法权益和人身安全,美国在1971年启动美国司法部执法官局证人保护计划。此外,美国还分别于1982年和1984年出台《被害人和证人保护法》以及《证人安全保护法》,规定并设立了检察官执行办公室作为保护证人的官方机构。由于其执行办公室叫做马歇尔办公室,因而被称为“马歇尔项目”,美国马歇尔办公室专门执行举报人或证人保护任务,为被保护人提供工作机会、合理住房、平均6万美元的经济资助、变更后的证人及其家庭成员身份资料、心理医生和社会服务等,并在项目执行中提供保护,特别是在预审和出庭程序中,必须24小时贴身保护。
    由于许多举报人系公务员或其他政府雇员身份,作为“内部知情人”,举报的单位和个人多半是有权势的部门或领导,一旦举报行为遭到被举报人发现,很可能遭到公开或暗地的报复、打击,或以“国家机密”等理由进行“消毒”。
    1912年,美国国会通过《劳埃德-拉福莱特法》,首次规定联邦雇员有义务配合国会和检查部门针对政府官员、部门的弊案调查,并在不涉及泄密情况下公开作证,任何人不得因此对举报人施加任何形式的报复。但这项法案存在许多问题,最大的问题在于当时行政体系内部的管理仍然是单线条的,报复手段往往在保护生效前即已发生,令举报者望而生畏。
    “水门事件”后,部分国会议员意识到这一问题将严重阻碍公务员的举报积极性,影响重大弊案的及时曝光,于是在1978年推动通过了《公务员改革法案》,废除了原本负责公务员管理的公务员制度委员会,将其职权分散到人事管理办公室、绩效制度保护委员会和联邦劳工关系局。此举在一定程度上避免上下级间官官相护,或“上级的上级”因对部下的好感而不能客观对待相关举报,也可保护举报人,避免其因举报被穿“小鞋”。
    同年通过的《政府道德法案》规定,如果举报人依法被强制性公开披露公职人员财务状况、职业履历和直系亲属情况,或举报政府官员违反有关规定在离职“冷却期”内从事禁止从事的职业或行为,或向美国独立检察官办公室提供信息配合其调查,都依法受到保护。
    1989年,美国通过了历史性的《举报人保护法》(俗称“吹口哨人保护法”),综合了以往各项针对联邦雇员身份举报人的保护措施,强化了相关保护,主要是成立专门的调查办公室,使之脱离绩效制度保护委员会,成为联邦政府中独立机构,并引入情报系统参与,且规定“个人诉讼权”体制,如举报人对调查办公室的裁定不服,仍可向绩效制度保护委员会重新申诉,倘再不服还可投诉到联邦巡回上诉法院。
    这项法案生效3年内,举报人数量增加20%,受保护者数量增加13%。此后,该法案经过多次修订而不断完善,为保护“内部知情人“发挥了重大作用。

俄罗斯篇:举报人可获300万卢布奖励

    《国际先驱导报》记者赵嫣发自莫斯科 为了进一步完善反腐法律基础、进行相应机制建设,俄罗斯参考他国经验正在制定关于奖励反腐举报人的法律规定,由俄罗斯劳动部起草的《关于保护举报腐败违法行为人权利和合法利益免遭被举报人侵害》法案已于今年初提交杜马,目前已获一读通过。
    对腐败违法行为举报人的保护顺应了俄罗斯反腐的潮流。早在2013年,俄罗斯总统办公厅主任谢尔盖·伊万诺夫就曾指出俄政府鼓励官员举报贪污腐败案件,并将为举报人提供保护和免费的法律咨询,政府不会基于匿名举报而展开调查。如今,这一法案的出现既为官员腐败的举报人提供了法律上的保护,又对其实施奖励拟定了法律依据。
  俄国家反腐委员会主席卡巴诺夫在接受《国际先驱导报》记者采访时表示,举报人奖励制度目前在俄罗斯仍处于讨论阶段,劳动部提交的法案包括对举报人进行物质奖励和非物质奖励的内容,这一法案若获通过将有助于更有效地预防职务犯罪,保护举报人合法权益,但目前正在讨论的法案仍存在一些问题,主要集中于物质奖励的数额上。
  卡巴诺夫认为,目前的法案中规定了对奖金的数额限制——300万卢布(8.3779俄罗斯卢布约合1元人民币——编注)以下。对比美国的经验,当奖金限制在10万美金以下时,这一举报人奖励机制效果并不明显,但当奖金数额增加至法人责任数额的10%-15%时,举报量显著增大。例如,戴姆勒-克莱斯勒公司行贿案罚款达3.6亿美元,而惠普公司行贿案罚款为1.8亿美元,这两宗案件罚款数字的10%就非常可观,可以保证一个人衣食无忧,因此这样的举报人保护机制就十分有效。
  对于俄罗斯来说,由于目前俄罗斯并不承认法人可以成为刑事责任主体,因此类似举报的奖励提供者就必须是国家,所以规定了300万卢布的上限,中国法律对于法人刑事责任的规定也比较模糊,因此也存在同样问题。
  “所以,目前的法案可能有助于揭露、预防一些并不严重的犯罪,在地市级别上可能会有人愿意为了这一奖励举报他人。”卡巴诺夫说,“毕竟这一数额并不值得冒着失去正常生活和亲人生命的危险举报犯罪行为”。

让职务犯罪举报人远离高风险

    《国际先驱导报》特约撰稿祁建建 透过当下反腐的实践可以发现,无论是巡视组公开联系方式,接受被巡地区、单位的个人举报,还是纪检检察机关直接受理公民举报,群众提供的线索、证据都占相当大的比重。曾有数据显示,2003-2008年全国检察机关查办职务犯罪线索约80%来自群众举报。这些同时也在不断地证明着反腐败离不开群众的支持与参与。
    然而,令人遗憾的是,2010年最高人民检察院的材料显示,举报人中约有70%不同程度地遭受到打击报复或者变相打击报复。如李国福举报安徽阜阳颍泉区原区委书记张治安的举报材料落入张治安之手,2008年被张治安等报复陷害致死;2014年湖南省新邵县基层纪检委员杨斐举报单位领导后遭恐吓,穿防弹衣自我保护。
    《中国青年报》曾以“你认为自己有举报腐败的义务吗”为题进行调查,34.9%的人担心举报后遭到打击报复。实践中也发生有地方为举报人设立的奖励,举报人不敢露面领奖的情况。
    当前中国关于保护、奖励举报人的现行规定可见于宪法、2012年修正的刑事诉讼法、2010年修正的行政监察法、刑法、2014年修正的《人民检察院举报工作规定》等规范性文件,各地也出台地方规范性文件。另外,党的纪律处分条例、党员权利保障条例、党内监督条例等文件也有相关的规定。这较之过去有了较大进步,主要体现在由重视事后惩罚到重视事前保密和预防性保护,并明确规定对举报人的奖励。
    但是,总体来看,现有的规定仍有待进一步完善。
    首先表现在统一立法和专门保护机构的设立上。现行保护举报人的规定散见于各种不同的规范性文件,不利于法律的统一和贯彻实施。与此同时,现实中举报人多是举报地方、部门、单位的在职实权领导,纪检监察、公检法等保护举报人的机关有实际利益的担忧,受干预和受影响的可能性大,容易泄露举报人信息,无法真正保护举报人。
    其次在保护程序上不够完善。建议规定举报人在举报后受到人身威胁的,有权随时申请启动保护并即时获得受理回执,保护机构评估后出具书面回复,并明确评估期限。情况紧急的,有权获得临时性紧急保护。有保护义务的部门未遵守法定程序出具回执,或者超期未回复的,或者应当对举报人提供保护而未予以保护或未予及时保护的,予以追责。举报地方、部门领导的,建议举报线索和案件办理上提一级,本地机关实行回避制度,对举报人进行异地保护。
    而对那些遭受严重人身安全威胁的举报人,仅仅为举报人保密、为其提供人身和住宅保护措施是不够的,建议国家为其重建身份和就业,确保其未来生活安全,并规定被举报人罚金或被没收财产的一定比例如10%归举报人所有以作为奖励。对举报人的保护不应局限于其本人及其近亲属,建议将保护范围扩大为举报人申请保护的亲密关系人。
    除此之外,还应完善举报人保护与出庭作证的衔接机制,以免举报人因出庭作证而泄漏个人信息、遭受打击报复。(作者系中国社会科学院法学研究所副研究员)

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