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朱晓红:现代治理体系中的社会组织发展新条例解读

2016年06月03日 16:31:52 来源: 新华网

现代治理体系中的社会组织发展新条例解读

    作者朱晓红,华北电力大学人文学院教授,社会企业研究中心主任

    在现代社会治理体系中,社会组织是社会治理主体重要组成部分,其发展壮大融入于政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制建设进程中。社会组织发展有两个支撑力量,一是来自政府的行政体系的力量,一是来自政府之外的社会力量。从组织特点看,基金会主要依靠社会捐赠运行,社会服务机构主要依靠非国有资产举办,主要支撑应该来自社会。政社不分的背景下,社会组织从内部治理到组织管理、项目运作往往表现出对政府体系的依赖和依附。政社分开后,社会组织走向独立自主,其运作方式、管理规范将是按照法律法规和章程进行自主治理、自我规范。《社会服务机构登记管理条例》(修订草案征求意见稿)和《基金会管理条例》(修订草案征求意见稿)(以下简称新条例)的出台,充分体现了政社分开后社会组织依法自治、依章自治的理念,社会组织定位更加明确,拥有了更大的发展空间,从依赖政府向通过政府鼓励和扶持而走向独立自主的社会化发展方向转变。

    一、新条例体现了社会组织依法自治、依章自治的理念

    第一,新条例中强调了政社分开,加重了对社会组织独立性的保障。《社会服务机构登记管理条例》(征求意见稿)第五条明确提出“国家保护社会服务机构依照法律、法规、规章及其章程开展活动,任何组织或者个人不得非法干涉”, “国家机关工作人员不得担任社会服务机构的负责人”( 第三十二条)。《基金会管理条例》(征求意见稿)规定“国家机关不得发起设立基金会”(第十一条),“基金会的理事长、副理事长和秘书长不得由现职国家机关工作人员兼任。基金会的法定代表人,不得同时担任其他组织的法定代表人”(第三十八条);“基金会的财产及其他合法收入受法律保护,不得在发起人、捐赠人、理事、监事和工作人员中分配。任何组织和个人不得私分、挪用、截留、侵占基金会财产”(第四十条)。这为社会组织不受个人的干涉、不受包括业务主管单位或业务指导单位在内的组织机构干涉提供了法律依据。

    第二,新条例强调了社会组织依章自治的理念。一方面,新条例增加了对内部治理规范和要求的篇幅。《社会服务机构登记管理条例》 “组织机构”专章对社会服务机构的内容做了详细规定,明确了理事会、监事或监事会、执行机构的职责与权限分工。在《基金会管理条例》(征求意见稿)组织机构专章内容高达16条,详细规定了内部治理的规范和要求。另一方面,新条例赋予章程绝对的权威,要求基金会和社会服务机构的组织和行为不能违反章程的规定。

    第三,新条例倡导执行团队的专业化和社会化。依法自治、依章自治的基础是有一批专职化的执行团队,基金会管理条例(征求意见稿)第二十一条规定“秘书长应当为专职,不能由理事长兼任”。第二十六条赋予理事会“决定理事和秘书长报酬事项”。实践中,社会组织执行团队或者称常设机构的专职化队伍建设是社会组织能力提升的重要内容。仅仅依靠志愿者或者兼职人员的社会组织其运作能力也会受到限制。

    二、新条例赋予社会组织更明确的定位、更多的支持,更大的空间,更重的责任。

    第一,更明确的定位。

    ——“民办非企业单位”的称谓终于走出各种纠结和尴尬,明确了“社会服务机构”这一辨识度高、传播性强的称谓,各个社会服务机构从业人员再不用担心如何向陌生人解释本机构的性质了。

    ——明确了社会服务机构是“非营利性法人”。尽管旧条例所规定的社会组织的性质也是一样的,但是在语言表述有一定差异。《社会服务机构管理条例》(征求意见稿)第二条把社会组织的定性在表述上做了统一,实现了内容到形式上的一致。

    ——明确了社会服务机构发起人提供开办经费的行为性质是捐赠。规定发起成立的首要条件就是“不以营利为目的”(第十一条),开办资金不是发起人的投资,而是“捐赠”,发起人要签署“捐赠财产承诺书、验资证明”(第十二条)最后,通过明确社会服务机构的盈余不能分配(第三十七条)、资产锁定(第二十四条)原则再次强调了其非营利属性。

    第二,更多的支持。

    ——登记管理的支持。两个条例(征求意见稿)均规定了直接登记和双重管理混合的登记管理体制,落实了直接登记制度,简化了登记程序。

    ——多种扶持培育手段的支持。两个条例(征求意见稿)的第七条均规定了国家通过政府购买服务、财政资助、人才培养等方式支持基金会或社会服务机构发展,《社会服务机构登记管理条例》(征求意见稿)还提及土地划拨的扶持措施,这对教育、养老、医疗等领域的社会服务机构而言是个福音。

    ——表彰奖励与税收优惠措施的支持。除了表彰和奖励有突出贡献的基金会或社会服务机构之外,基金会及其捐赠人、受益人依照法律、法规的规定享受税收优惠,鼓励个人和组织向社会服务机构捐赠,并依法享受税收优惠。与基金会相比,社会服务机构获得捐赠的金额非常低,影响了社会服务机构发展的资金支持,可以预见,随着鼓励社会组织发展的税收政策的完善,社会捐赠热情将会被进一步激发,社会服务机构获得的捐赠额会大幅增长。

    第三,更大的发展空间。

    ——登记权限和范围的变化为基金会提供更多发展空间。《基金会管理条例》(征求意见稿)赋予县市两级了登记管理权限(第六条),还降低了准入门槛,对市、县级登记的基金会规定了较低的注册资金标准(第八条),可以预见,基层、小型基金会的数量将会大幅度增长,其活动空间加大,其公益活动将更具有精准性。

    ——公募权的放开为释放基金会活力。实践中,成立公募基金会相对较难,影响了社会捐赠热情和社会组织之间的平等性。与慈善法相衔接,《基金会管理条例》(征求意见稿)不再区分公募和非公募基金会,释放了基金会的活力。(第四十一条)。

    ——允许设立分支机构,社会服务机构规模化发展成为可能。《社会服务机构登记管理条例》(征求意见稿)打破了民办非企业单位不得成立分支机构的规定,允许“在县级人民政府民政部门登记的社会服务机构可以在其住所地所在县级行政区域范围内设立分支机构”,“设立的分支机构是社会服务机构的组成部分,不具备法人资格,应当按照其所属社会服务机构章程所规定的宗旨和业务范围,在社会服务机构的授权范围内,使用冠有所属社会服务机构名称的规范全称开展活动。”(第三十五条)以往实践中,受制于禁止设立分支机构的规定,有发展能力的社会服务机构不得不多地分别多各地注册成立独立的法人实体,增加了运营成本。新规定意味着社会服务机构直接减少登记成本,同时可以实现规模化发展战略,有效降低运营成本,提高服务质量,扩大品牌影响,为可持续发展提供保障。尽管这种放开比较谨慎,但是考虑到社会服务机构多为面向基层而成立,因此该条规定还是充满诚意的。

    ——取消分支机构登记许可,基金会获得更大的自治权利。需要指出的是,基金会、社团、社会服务机构三类组织的分支机构的规定是不同的。以往允许基金会和社团成立分支机构、代表机构并需要成立许可,而《基金会管理条例》(征求意见稿)取消了专项基金等分支机构登记许可,授权给基金会,根据章程和组织程序自行设立分支机构、代表机构,同时强化了基金会对分支机构的管理责任(第五十条)。这一规定带来的政策效应是,社会组织自治权利扩大,同时,其主体责任加强,对分支机构的管理更加规范有效。而对于社会服务机构而言,走的是另一条相反的路径。从不允许设立分支机构,到允许设立但是需要登记,这是因为不同于基金会和社团,社会服务机构是服务的实体,在分支机构设立方面与商事主体保持了一致。

    第四,更严峻的考验。

    《条例》(征求意见稿)在确立社会组织依法自治的主体地位、放松了对社会组织的管制同时,也建立了全方位多主体多层面的综合监管体系,加大并落实了社会组织的自律责任,给社会组织带来考验。

    ——综合监管下规范发展的考验。放松管制不等于放任,《条例》(征求意见稿)构建了多元主体多层次全方位的综合监管体系。《社会服务机构登记管理条例》(征求意见稿)第四章、《基金会管理条例》(征求意见稿)第三章的组织机构部分确立了内部自律机制,前者的第七章、后者的第六章专章规定了登记管理机关、业务主管单位、县级以上人民政府外事、发展改革、公安、财政、人力资源社会保障、审计、税务等有关职能部门的政府监督机制、社会监督机制(包括公众监督和媒体监督)、行业监督机制(由行业组织进行行业管理和行业监督)。在这种监管体系下,社会组织规范发展的责任更加重大:从登记到注销清算的全程规范要求,从发起人、负责人、理事、监事的责任到工作人员的责任,从实现组织宗旨非营利目标的责任到证书印章管理的责任,从依法治理的责任到党建的责任,都是社会组织面临的严峻考验。

    ——信息公开质量的考验。《条例》(征求意见稿)把年检改为年报,且均专章明确信息公开的范围、标准等,因此,原本的通过年检手段的政府监督转移为社会监督,监督的主体范围扩大,所公开的信息能否经得起公众和媒体检验,对社会组织而言又一严峻考验。

    ——信用能力建设的考验。《条例》(征求意见稿)规定民政部门除了年度工作报告、评估制度之外,还建立信用记录、活动异常名录制度,这要求社会组织具有信用管理能力,能把信用建设纳入各类社会组织章程,强化社会组织诚信自律,提高社会组织公信力。同时,还要避免进入金融、工商、税务、人力资源与社会保障、司法等部门的黑名单。社会缁在征信系统中、在信用评级体系中能否取得良好的信用评价结果是一大考验。

    ——自治权利扩大,社会组织面临内部管理的考验。自治权利扩大,一定程度上把原有的合法性要求转变为合理性(科学性)要求,转变为必须得到各个利益相关方的满意(公正性要求),这给社会组织带来管理考验。如分支机构管理权下放,要求基金会和社会服务机构内部控制能力提高,要求规模扩大后能在管理的标准化和组织的灵活性之间进行平衡。政社分开要求社会组织有能力获得社会认同,具有整合社会资源的能力谋求组织发展和组织目标实现。

    三、新条例是社会组织管理体制改革的结晶

    新条例贯彻《慈善法》的同时,也把已有政策、各地社会组织改革的经验和成果以法规的形式固定下来。

    第一,条例(征求意见稿)实现了与《慈善法》的衔接,是对《慈善法》的具体落实。基金会在基本属性上属于慈善组织,适用慈善法的相关规定(第八、七十八条);基金会章程中关于项目管理的规定是对《慈善法》第五十六条的落实:“慈善组织应当建立项目管理制度,对项目实施情况进行跟踪监督”;社会服务机构需要在登记或者通过认定环节确认为慈善组织,在内部治理和信息公开方面要求相对严格。《社会服务机构登记管理条例》(征求意见稿)规定“登记或者认定为慈善组织的社会服务机构应当设立监事”( 第三十条),规定了依法登记或者认定为慈善组织的社会服务机构在信息公开方面,对政府和社会服务机构的特别要求,如“年度工作报告及公开的内容还应当包括注册会计师审计报告”(第四十五条),“还应当依法公开相关的组织和活动信息”(第四十六条)。

    第二,条例(征求意见稿)把已有政策、管理经验和改革成果用法规的形式确定以下来。关于直接登记是贯彻了国务院机构改革和职能转变方案和十八届三中全会《决定》;关于组织机构专章规定是把章程示范文本相关成熟内容予以完善并融入条例中;关于基金会分支机构的规定是反映了《民政部关于进一步加强基金会专项基金管理工作的通知》(民发〔2015〕241号)、吸收了《民政部关于取消全国性社会团体分支机构、代表机构登记行政审批项目的通知》(民发〔2014〕38号)和《民政部、财政部、人民银行关于加强社会团体分支(代表)机构财务管理的通知》(民发〔2014〕259号)的文件精神;关于年检改为年报、社会服务机构取消了个体型、合伙型的规定等是对广州等地年检制度改革、实践创新的肯定;关于监事会和监事的规定、“开展活动的资金往来,应当使用登记管理机关备案的账户”等不得账外建账的规定、有关关联交易的规定等均在《民政部、财政部关于加强社会组织反腐倡廉工作的意见》(民发〔2014〕227号)有相应体现。汇集以往政策和实践探索成果,新增多处规定,使得新条例更为丰富、成熟,起到有效规范和促进社会组织发展的作用。

    《条例》(征求意见稿)体现了规范和促进社会组织发展的宗旨和创新精神,但是其创新还是较为谨慎的。如没有吸收地方上对社会服务机构注册资金实行认缴制的改革办法,提高了在民政部登记注册的门槛,没有放开基金会不得设立地域性分支机构的规定。这是与现阶段的改革进程相适应的:在进一步强化登记管理部门责任的今天,在担心社会组织过于体系化组织化观念仍然存在的现在,这种谨慎是可以理解的。

    (文章为作者独立观点,不代表新华网立场。)

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