法国陆军部队在锡索讷镇的城市作战训练中心举行实战军事演练

　　欧盟首次接纳非欧盟国家加入“永久结构性合作”，标志着这一机制从欧盟联合防务机制蜕变成美欧联合防务机制。

吴敏文

　　欧盟国防部长会议5月6日在比利时布鲁塞尔做出决议，同意邀请美国、加拿大和挪威加入欧盟军事机动性计划。此计划是欧盟联合防务机制“永久结构性合作”的组成部分，欧盟首次接纳非欧盟国家加入“永久结构性合作”，标志着这一机制从欧盟联合防务机制蜕变成美欧联合防务机制。

合作背景

　　2007年12月，欧盟国家领导人在葡萄牙首都里斯本签署《里斯本条约》，条约提出：欧盟国家需要在防务与安全领域开展永久性合作。其第十附加议定书列出了欧盟防务能力所要达到的指标。

　　为落实条约有关精神，2017年11月13日，法国、德国、意大利、荷兰等23个欧盟国家的外长与防长在布鲁塞尔签署了一项联合防务协定，即“永久结构性合作”。该协定旨在减少因欧洲各国防务支离破碎而造成的重复研发、建设和资源浪费等问题，加强对新技术研发的协调，深化欧盟成员国之间的防务合作。同年12月7日，葡萄牙和爱尔兰加入，签署协定的欧盟国家增加至25个。

　　“永久结构性合作”协定是一个具有约束力和包容性，对欧盟领土及公民的安全和防务进行投资的法律框架，各签署国承诺共同努力，“定期增加国防预算以实现约定的目标”，涉及军事训练、能力发展和作战准备等项目清单。为保持“永久结构性合作”的一致性和合作的连续性，各签署国将共同制定具体的管理规定和程序。

　　2017年12月11日，“永久结构性合作”的25个签署国达成一致，将涵盖军事培训、网络安全、后勤支持、救灾减灾和战略指挥等方面的17个项目作为首批合作内容。2018年6月，欧洲议会批准欧盟委员会提交的总额为130亿欧元的欧洲防务基金计划，用于资助欧洲军工企业独立研发和生产武器系统，所涉军用无人机、港口统一防务、军事无线电通讯等“永久结构性合作”协定项目增加至34个。

　　2019年12月，欧盟国防部长会议批准，增加海上无人反潜系统和特种作战部队医疗培训等“永久性结构合作”协定项目13个，具体包括网络防御，化学、生物、放射和核训练，联合仿真能力，特种作战医学培训，潜水课程，以及军用无人机进入民用空域的整合等培训和业务、技术合作项目7个，研发先进指挥、控制和通信系统，以适应反潜战等多个武器系统平台协同作战的项目6个。这使得“永久性结构合作”协定项目总共达47个，发展势头堪称强劲。

　　纵观“永久性结构合作”的发展和已经成案的47个项目，可以看出其内容包括武器装备研发、各个作战领域、各种作战样式、军事训练、联合作战演练等，涵盖平时与战时、作战行动与救灾等非战争军事行动。随着这一协定的进一步落实和拓展，欧盟可望形成在很大程度上独立于北约和跨大西洋联盟的军事体系和机制。

三大合作动力

　　自欧盟创建之始，欧洲防务一体化就在探索中推进。近年来，由于美欧在贸易和防务开支方面的龃龉增多，跨大西洋关系阴晴不定、波澜迭起。德国总理默克尔多次强调，欧洲的防务要靠欧洲自己。2019年北约成立70周年之际，法国总统马克龙发表了堪称惊世骇俗的北约“脑死亡”论。欧洲战略自主和防务自主的声音越来越大，“永久结构性合作”协定无疑是落实这一诉求的重要步骤。

　　一是降低对美依赖。二战后的冷战格局包括北约的建立，使欧洲成为华约与北约两大军事集团对抗的最前沿，欧洲安全与防务极大依赖美国及以其为主导的北约。为便于美国与欧洲盟国之间的联合和联军作战，美国甚至在发展武器系统时，都将欧洲北约盟国的要求一体考虑。

　　构成联盟凝聚力的最核心要素是外部威胁。冷战结束，华约解体，欧洲各国面临的威胁骤降。客观上，欧洲国家对美国的依赖大大减少。另外，经过海湾战争、科索沃战争、阿富汗战争、伊拉克战争，美国在30年间耗费巨资和国力，使自身深陷战争泥潭而难以自拔。当前，美国自身也面临种族矛盾、经济低迷等各种国内问题，“一超独霸”的相对优势日渐销蚀，在兑现对欧洲国家安全承诺上也显示出力不从心。

　　特朗普执政时期，已经启动从欧洲撤军的步骤。拜登上任后，虽然提出暂停已有的撤军行动，但后续发展难以预料。欧洲智库“欧洲政策研究中心”首席执行官卡雷尔·朗诺认为，美国在欧洲东南方向的安全保护伞已经合上，而且不会再打开。面对这一局面，欧洲国家在安全与防务上另寻出路，既是无奈选择，也是务实之举。

　　二是整合内部资源。历史上，欧洲国家四分五裂，这是位于欧洲西北角的英国用“离岸平衡术”制衡法、俄、德等欧洲强国，奠定大英帝国全球优势的重要原因。美国成为超级大国之后，延续使用“离岸平衡术”制衡欧洲，只不过造成离岸的阻隔，从英吉利海峡变成了大西洋。

　　欧盟政治和经济一体化几十年来成效斐然。但是在军事和防务方面，欧盟各国国防工业规模普遍较小，发展也很不均衡，军备研发和采购更是各自为政，约80%的军备采购都是在成员国国家层面完成。其结果是，美国有50至60种不同的武器系统，军队规模小得多的欧洲各国却有多达160多种，紊乱且混杂。军事技术开发更是交叉重叠，军备物资高成本重复购买也是常态，造成极大的资源浪费。据不完全统计，欧盟各成员国在安全与防务方面由于缺乏合作和统筹而造成的资金浪费，每年高达250亿至1000亿欧元。

　　三是强化战略自主。在德国倡议下，欧盟开启了“战略指南针”进程，为欧洲制定安全和防务政策确立指导原则、进行把关定向。“永久结构性合作”势必促进欧洲安全和军事一体化，使欧洲防务能够独立运作，或至少能够与北约机制协调运行。对此，德国外长加布里尔表示：“这是朝着独立和加强欧盟安全和防务政策方向迈出的重要一步。”

　　前任欧盟委员会主席容克说：“《里斯本条约》中的睡美人醒来了。欧盟成员国达成‘永久结构性合作’为打造欧洲防务联盟奠定了基础，欧洲不能，也不应该把安全和防务交给他人打理。”面对拜登“美国回来了”和加强跨大西洋关系的呼吁，欧盟委员会现任主席冯德莱恩表示：“欧洲已不再是4年前的那个欧洲，而是一个迈向战略自主的欧洲。”

走向北约？

　　对于欧洲和欧盟在防务上加大投入，美国一般是乐见其成的。自特朗普上台执政以来，美国就一再批评欧洲国家防务投入不足，长时间占美国的便宜。但是，如果欧洲和欧盟加大防务投入的追求是为了扩大战略自主，甚至脱离美国的控制，那是美国绝对不能允许的。美国国防部在给欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼的信里表态非常强硬：“该计划含有毒丸条款。这是持续30年之久的跨大西洋防务合作的严重逆转，将损害欧盟和北约的结构性关系。”

　　欧盟已经实现市场一体化和金融、货币一体化，如果在安全与防务上也实现战略自主和一体化，对美国而言，从政治上说那将可能是一个异己力量；从军事上说将使美国主导下的北约有走向空洞化的危险。

　　美国鼓励欧盟国家加强防务，但有一个前提，就是必须在北约框架之内和美国控制之下。欧盟加强战略自主之时，美国也正在不断强化北约的作用，竭力维护北约的架构和存在。对于业已成型的“永久性结构合作”防务协定，美国直言警告：“没有美国的参与，将不利于北约内部的团结。”

　　既如此，决心“战略自主”的欧盟，又为何决定接受美国等加入其“永久性结构合作”协定呢？原因其实也不难理解。

　　一则北约仍是欧洲的主导性集体防务机制。冷战结束和华约解体后，北约逆势扩张，不仅接纳原华约国家加入，而且将从苏联解体后独立出来的加盟共和国纳入旗下，本就包含了美国深远的战略图谋。

　　近年来，美国利用克里米亚问题以及原华约国家和分离出来的苏联加盟共和国与俄罗斯之间的矛盾等，对俄步步紧逼。由此导致俄罗斯的反制，这又正好成为美国渲染欧洲地缘军事危机和俄罗斯威胁的口实。美国主导和操控由此产生的系列危机乃至军事对峙，成为凸显北约重要性的有力证据，也为美国操控欧洲局势和欧盟国家找到有力支点。

　　二为减少“永久性结构合作”协定付诸实施的阻力。在这个问题上，实际上欧盟面临这样一个选择：要么让美国加入，将美国纳入这一协定的整体轨道；要么拒美国于门外，美国将成为落实这一协定的搅局者和阻力。

　　而且事实上，从2017年“永久性结构合作”协定创立至今，美国也已经是该协定的批评者和某种程度的破坏者。如果美国的这种搅局和破坏一直持续，该协定即使不流产，效果恐也将大打折扣。因此，尽管法国、卢森堡等国希望保持这一协定的自主性和独立性，但经德国劝导，法国决定接受美国加入。德、法的同意，为美国加入颁发了通行证。

　　不过，接纳美国、加拿大和挪威后，“永久性结构合作”协定也便由欧盟的防务机制变为如北约一样的跨大西洋集体防务机制。专家预测，接下来美国很可能将其纳入北约的框架之内，与北约完全同质化。

　　“永久性结构合作”协定，以外在于北约的形式建立欧盟集体防务机制开始，却可能以纳入北约集体防务机制终局，再次证明了欧盟防务自主的始易成难。

　　（作者单位：国防科技大学信息通信学院）

来源：2021年6月2日出版的《环球》杂志 第11期

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