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对华301调查,特朗普的小算盘
  新华网 ( 2017-09-14 10:15:18 ) 来源: 《环球》杂志
 

    不遵循WTO框架解决问题,反而诉诸国内法律,美国这一做法一直颇受争议,这种追求短期利益的行为也透支了美国在国际体系中的领导力。

李远芳

  8月14日,美国总统特朗普签署行政备忘录,指示美国贸易代表莱特希泽针对中国“不公平贸易”行为发起调查。18日,莱特希泽依据《1974年贸易法》中的“301条款”正式启动调查。根据特朗普指示,美国将调查判断相关政策、法规与管理是否鼓励甚至强制美国企业对中国转让技术与知识产权。

  随着中国的经济发展和产业升级,中国在知识产权保护方面取得了长足进步。据美国商界的调查报告,中国的知识产权保护状况已领先诸多发展中国家。为何在这种情况下,美国仍要启动对华“301调查”?其背后包藏了怎样的算计?

美国透支领导力

  依据《1974年贸易法》中的“301条款”,美国总统有权采取一切贸易手段让外国政府做出政策让步,以保护美国商业利益。美国贸易代表则负责落实总统决策并实施调查。在认定外国政府政策、法规与惯例是否“合理、公正、带有歧视性”,美国政府是否采取抵制政策以及采取何种政策等方面,美国贸易代表及其权力来源的美国总统拥有决定性话语权。对外国施压的具体措施包括提高关税、限制进口、迫使外国在补偿及纠正措施方面与美国达成解决方案。

  作为知识产权大国,美国在知识产权保护议题上一直较为强硬。301条款针对知识产权做出了特殊规定:即使他国遵守了世界贸易组织(WTO)乌拉圭回合协议中有关知识产权的规定,如果美国认为其没有做到足够和有效的知识产权保护,美国政府依旧有权采取贸易反制措施。不遵循WTO框架解决问题,反而诉诸国内法律,美国这一做法一直颇受争议,这种追求短期利益的行为也透支了美国在国际体系中的领导力。

WTO框架适用解决争端

  近20年来,知识产权一直是中美之间沟通对话的一大焦点,并且一直是中美战略经济与对话中的重要议题。历史上,美国就知识产权议题曾对中国发起3次“301调查”。不过这3次调查都是在上世纪90年代,那时中国并未加入WTO。

  2001年中国加入WTO后,美国开始在WTO框架下就与中国的知识产权问题发起争端解决程序。针对中国的知识产权法律保护框架,美国曾在WTO发起过这一争端解决程序。2009年,WTO曾采纳一个小组的报告,支持美国的两点主张。为实施WTO争端解决机构的建议与裁定,中国随即在一年之内完成了所需的国内立法程序。这一事实充分显示了WTO争端解决机制对中美知识产权议题的适用性。

特朗普的小算盘

  曾担任奥巴马政府贸易政策顾问的彼得森国际经济研究所高级研究员查德·鲍恩表示:“虽然没有正式协议要求美国必须停止诉诸‘301调查’,但美国的确没有必要再度使用这项法律条款,因为WTO已经有行之有效的争端解决机制。”

  然而,特朗普政府此次还是绕过WTO程序,直接启动了国内立法程序。为什么?

  首先,与WTO不同,美国《1974年贸易法》强调的是美国本位的“贸易公平与自由”,尽管301条款写道:“如果贸易代表确定(1)外国已经或者正在采取行动并取得了显著而普遍的进步……(2)上述行动政策及惯例与外国经济发展水平并非不一致,那么上述行动政策及惯例不应被认定为不合理。”但是整部法律并未对上述两种情况做出清晰的定义说明,这就赋予了美国政府极大权力做出有利于自身的裁决,从而使特朗普政府在与外国政府谈判时获得更大战略空间以及可置信威胁(即一方发出的威胁在对方看来是可信的)。

  此次特朗普政府不借助WTO争端解决机制解决知识产权和技术转移问题,而采取“301调查”方式,表明特朗普政府并非仅为解决知识产权和技术转移问题,而是想以该问题为切入口向中国要价以获得更大利益。

  其次,特朗普政府发起“301调查”,也有挽救支持率的考量。据美国昆尼皮亚克大学民调中心公布的最新数据,特朗普的施政满意率已跌至33%,为历次民调最低水平。特朗普政府需要对外采取强硬态度,来向其支持者展现其正兑现竞选承诺,即保护美国知识产权和工人阶级利益的决心。

  但是,在经济全球化时代,特朗普政府在贸易问题上采取强硬举措,也需考虑他国感受。否则,极易遭受他国的报复措施,影响美国与其他国家的经济、政治合作。

如何应对

  针对美国此次启动对华“301调查”,中国该如何应对?

  分析人士认为,首先应进一步增强对WTO等多边贸易组织的支持,不排除将美国单边采用301条款与WTO规则相冲突的问题请求多方裁决,提升国际社会对这一问题的关注程度。

  其次,积极准备对美谈判策略。作为全球最大的两个经济体,中美经济联系千丝万缕,且在贸易上都有制衡对方的能力。中国应以对称制衡的能力来防范美国提出过度超越WTO规则所要求的内容。

  最后,高举高打“共赢”牌,将短期谈判和短期摩擦的解决方案引导至中美共赢的长期愿景上,避免过多损耗自身实施发展举措的时间。

  (作者系中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员)

来源:2017年9月6日出版的《环球》杂志 第18期

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