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丽江古城启示
  新华网 ( 2017-07-31 11:09:50 ) 来源: 《环球》杂志
 

航拍的厦门鼓浪屿

    如何保护、管理好名城名镇名街名村这样的活态文化遗产,是中国这个世界遗产大国面对的挑战。

王军

  去年的一个秋日,我来到丽江古城,入住一家客栈。这是一处具有地方特色的灰瓦木结构庭院式建筑,原是一户民宅,一位四川老板把它租了下来,雇了几个年轻人,办成了旅馆。

  “来丽江古城租房的人很多,”客栈伙计告诉我,“租下来的房子,只要保持木结构老样式,就可以像我们这样搞经营。当地老百姓,能把房子租出去的差不多都租出去了,还住在古城里的,就是房子地段不好,租不出去的了。”

  酒吧、客栈、旅游品商店,统治了丽江古城的空间。入夜,古城之内,五光十色,人头攒动,觥筹交错,嚷闹嘈杂,如同一个游乐场,不见昔日的清雅幽静。

  1997年成功申报世界文化遗产之后,丽江古城在社会资本的冲刷下变了味儿,原居民大量流失,过度商业化。类似的问题在国内其他一些地方也存在,如何保护、管理好名城名镇名街名村这样的活态文化遗产,是中国这个世界遗产大国面对的挑战。

文化生态何以被剧烈改变

  7月8日,在波兰克拉科夫举行的第41届世界遗产大会上,中国世界文化遗产提名项目“鼓浪屿:历史国际社区”被列入《世界遗产名录》。至此,中国世界遗产总数达到52处。

  中国国家文物局局长刘玉珠表示,应改变“重申报、轻管理”的想法,不要把申遗成功作为“政绩”,要将已拥有的世界遗产保护好,弥补工作中的短板和不足,尽快提升世界遗产保护管理整体水平。

  文化遗产在保护和管理中遇到的问题,非文物主管部门一家能够应对。拿丽江古城来说,租民宅办客栈就事关国土房管部门对房地产用途管制职权的行使。正是因为社会资本进入古城之后,能够方便地将住宅改变为经营性用房,才导致原居民大量流失、文化生态被剧烈改变。

  《中华人民共和国物权法》第七十七条规定,业主不得违反法律、法规以及管理规约,将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的,除遵守法律、法规以及管理规约外,应当经有利害关系的业主同意。

  《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定,建设单位使用国有土地的,应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。其中,在城市规划区内改变土地用途的,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

  可见,将住宅改变为经营性用房须符合三个条件,一是不得违反法律、法规以及管理规约,二是应当经有利害关系的业主同意,三是应当按规定程序报政府审批。严格的房地产用途管制,是城市健康发展的保障,使用好了这一政策工具,社会资本才能得到正确引导。

  你租下了丽江古城的民宅,如果只能作住宅用,你就是古城的新居民了;你虽然是外地人,但你的孩子在这里长大,他就是丽江人了。地方文化的成长,离不开传承、吸收、融合、创新,关键是要把握好“度”,房地产用途管制就是这个“度”的“调节器”。

  “调节器”一旦失灵,文化生态就难抵御资本冲击。近年来,在世界文化遗产北京故宫的周边,南锣鼓巷、什刹海等历史文化保护区内,出现私搭乱建、破墙开洞的行为,一个重要原因,就是“住改商”得不到控制。

  北京古城内的商业多分布在南北向的街道上,东西向的胡同是居住空间,由此形成“结庐在人境,而无车马喧”的空间秩序。保护好北京古城,不仅要停止大拆大建,还要把这样的空间传统继承下去,这就需要执行严格的房地产用途管制,更好地发挥政府的作用。

建立有利于遗产保护的产权制度

  此次,“鼓浪屿:历史国际社区”被列入《世界遗产名录》,可喜可贺,但岛屿上那些年久失修的近代小洋楼如何得到有效保护,仍是一道难题。光靠政府财政投入是不够的,不少房屋的产权人有名有姓,且多是侨产,继承人多在海外,人数众多,如何发挥他们的积极性?

  现实情况是,由于这些房屋的产权高度分散,鲜有人对房屋的质量负全部责任。当地规划部门做了多轮保护规划,但面对复杂的产权关系,无从下手。这亦是国内不少城市的存量老宅面对的问题。单靠政府财政投入,虽可缓解一时,却难以持续。

  古代城市却不存在这样的问题。古人云“富贵不过三代”,过了三代,继承人多了,势必售卖房屋,分家析产,各置家业。新的买家获得了房产,必掷真金白银予以修缮。在中国古代,房屋质量靠产权人维持,并不需要政府投入,关键就在于产权稳定、市场流通,流水不腐。

  中华人民共和国成立之后,对房地产进行了重新登记,发放房地产所有证,开征城市房地产税,建立了权利与义务相统一的房地产制度。可在极左年代里,这一制度遭到破坏,一些合法的私房被违法充公,遗留诸多问题尚待解决,房屋质量的衰败就是这些问题积累的结果。

  应该看到,1950年代初期建立的房地产制度,对于今天的房地产制度改革仍具有借鉴意义。1951年开征的城市房地产税,按房地产的区位条件、交易价格等,确定标准房价、标准地价、标准房地价,每年分期按固定税率征收,返还公共财政。

  1982年宪法规定城市的土地属于国家所有之后,城市房地产税停征。

  2013年,十八届三中全会提出,加快房地产税立法并适时推进改革。改革到位之后,不动产的价值将成为重要而稳定的税收来源,地方政府可专注于包括文化遗产保护在内的公共服务供应。解决私房历史遗留问题、明确产权、保持存量不动产价值的稳定,势在必行。

  房地产税改革也将倒逼房地产所有权的整合。由于每一位共有产权人均负有缴纳房地产税的法定责任,其中的不实际使用者,必降低其对产权持有的愿望。这样,碎片化的产权在继承人内部进行整合,或通过市场交易进行整合,成为可能。如果一处房地产长期欠税,或年久失修,以致房危屋破,严重影响公共利益,政府则有权将其征收拍卖。

  2015年,《不动产登记暂行条例》施行,国家实行不动产统一登记制度,不动产以不动产单元为基本单位进行登记,不动产单元具有唯一编码,这为厘清产权提供了机遇。应将解决私房历史遗留问题,作为不动产登记工作的一项重要内容。理顺了存量房屋的产权关系,相关修缮与交易活动才能有序推进,老城老街的物质性衰败才可望根治。

让当地居民成为实施保护的主体

  福州三坊七巷的文儒坊,立着一通乡约碑,上刻:“坊墙之内,不得私行开门并奉祀神佛、搭盖遮蔽、寄顿物件,以防疏虞;三社官街,禁排列木料等物。光绪辛巳年文儒坊公约。”在这样的约定之下,私搭乱建、破墙开洞,孰能为之?

  在中国古代,社会自治是一大传统,当地居民对家园的热爱,为善治提供了动力,他们是地方文化的传承者,保护他们的权利,是社会治理的重要内容,亦是文化遗产保护的题中之义。

  2005年联合国教科文组织《保护和促进文化表现形式多样性国际公约》提出:“承认作为非物质和物质财富来源的传统知识的重要性,特别是原居民知识体系的重要性,其对可持续发展的积极贡献及其得到充分保护和促进的需要。”

  2005年中国国务院批复的《北京城市总体规划(2004年-2020年)》在中国国内率先作出居民是房屋修缮保护主体的规定:“建立健全旧城历史建筑长期修缮和保护的机制。推动房屋产权制度改革,明确房屋产权,鼓励居民按保护规划实施自我改造更新,成为房屋修缮保护的主体。”

  2011年,在社会各界呼吁下,江苏省政府批复的《南京历史文化名城保护规划》亦确定了“鼓励居民按保护规划实施自我保护更新”的原则。

  长期以来,历史文化名城保护工作存在的一个突出问题,即实施主体缺位。相关法规对谁来施行保护未作明确规定,房地产开发便乘机而入。在不少地方,开发商成为实施“保护”的主体,造成大规模破坏。

  近年来,开发商在一些城市的历史街区毁“真古”造“新古”,推行所谓的“保护工程”。这是与文化遗产保护背道而驰的,必须明令禁止。

  实践证明,让当地居民成为实施保护的主体大有可为。2014年云南迪庆独克宗古城遭遇火灾,损失严重。当地居民在政府的资助下,按原材料原工艺迅速修复了家园,古城魅力如旧。

  很有必要对2008年颁布的《历史文化名城名镇名村保护条例》作出修订,对保护机制予以规定,确立当地居民实施保护的主体地位。文化遗产是人民创造的,只有依靠人民的力量,文化遗产才能代代相传,得以永续。

  (作者系故宫博物院研究馆员、故宫学研究所副所长)

来源:2017年7月26日出版的《环球》杂志 第15期

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