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“十三五”需要更大的决心推进改革

2016年04月14日 08:52:17 来源: 经济参考报

  改革评估既重要又有难度,需要尽可能将主观评价与客观评估有机结合。通过对改革的目标、措施、进展及效果等方面进行综合评价,据此评估“十二五”时期改革方面的完成状况。

  “十二五”改革整体目标基本完成

  十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出了60项、336条改革任务。改革力度之大、范围之广,超乎预期。还设定了在2020年改革取得决定性成果的时间表,并成立了以习近平总书记为组长的中央全面深化改革领导小组。改革成为当前的中心任务。三中全会之后,“全面深化改革”目前已成为各项工作的重心,改革目标更为系统和全面,全面深化改革的各项方案不断推出,改革的速度在顶层设计上加快。

  “十二五”确定的六大改革领域,出台了不少措施和方案,大体达到期初设定的要求,具体包括:

  基本经济制度的改革在稳步推进。国企改革和非公经济等都有较大进展,基本实现了《纲要》的相关目标。撤销了铁道部,设立铁路总公司。电力、林场等领域,出台了具体的改革方案。三中全会之后,分类改革和混合所有制改革等改革方案相继出台。

  行政体制改革成绩斐然,亮点较多,行政审批方面改革取得了超预期的成绩。在简政放权,转变政府工作方式上,取消和下放了大量政审批事项,建立了权力清单。三中全会之后,行政审批改革和商事制度改革明显加速。

  财税体制改革上,取得了较大进展。进展最大的是预算管理体制改革,新《预算法》以立法形式确认了政府收支体系的四个组成部分。其次是税制改革,税收法制、营改增有了较大进展,没完成的是个人所得税、房地产税和赋予地方政府税政权等。在政府间财政分配关系改革方面,转移支付制度、省以下财政管理体制、政府债务管理制度改革有了较大进展。

  金融体制改革上,原定目标基本完成,在利率市场化和人民币国际化等方面有不错的表现。三大政策性银行的改革方案获批,邮政储蓄银行完成股改,存款保险制度正式实行。民营银行顺利开设。金融市场改革上,IPO注册制改革在争议中推进。利率市场化改革基本完成。

  资源价格改革,稳步推进。先后推出了居民阶梯电价、阶梯水价、阶梯气价等政策。电力体制改革相继发布了相关配套文件。

  教育改革,有所进展。义务教育的相关改革有不少超预期成果,比如在实行义务教育免试就近入学政策、取消择校费、农民工子女随迁入学等方面都有较大成效。但是高中教育的普及没有实质进展,高校行政化没有明显好转。

  改革的效果及当前存在的突出问题

  从效果看,改革的成效尚未充分发挥出来,全社会参与改革的积极性需要进一步提高。改革已经进入“深水区”,不再是帕累托改进,必然受到阻力。我们认为,改革效果不突出的主要原因可归结为三点:

  地方和基层官员参与积极性有待提高,改革需要强化落实。旧的激励体制破除了,而新的机制还没未建立,这就是当前官员不作为的制度原因。同时,法治不健全、权责不对应的现实,致使行无定则、违规施政成为权力运行的普遍现象,在反腐高压态势下部分官员产生了不求无功、但求无过的消极心态。

  基层和民间对部分改革的共识需要提高,减少预期的模糊。一些改革只有大纲没有细则,难以落实。即便指导意见出台了,也可能存在不同地方政府有不同的理解、不同学者有不同的解读的现象,例如国地税是否合并。还有,改革的焦点会时常变化,时强时弱,具有一定的政治周期性,焦点领域经常变换不利于深入落实。比如,行政体制改革和市场化改革成功,很大程度上取决于政府的长期关注和不断落实。一些领域的理论创新滞后,以至于没有形成足够的合力去推动改革。

  稳增长与改革的权衡。“十二五”期间,尤其是三中全会后,“重发展轻改革”、“重政策调整轻制度创新”的局面明显改善,但是仍然存在。如果继续向前推进,短期内似乎就和保增长的政策目标存在冲突。

  总的看,改革深层次的问题依然突出存在,改革红利尚未发挥出来,措施需要进一步落实,参与积极性需要调动起来。

  “十三五”规划中推进改革的建议

  “十三五”期间,需要通过更务实的制度安排和具体举措,进行更好的制度设计,更好地实现制度创新,需要处理好改革与增长的长短期权衡。改革与发展中之间需要做更全面的部署,以更大的决心推进改革,减少改革过程中的不确定性。在改革方案的实施和具体措施的落实上,还需借鉴采用激励和约束机制设计。

  第一,“十三五”期间需要强化改革的内容和分量,发展需要改革来推动。需要彰显改革和制度创新的重要性和必要性。

  第二,依托“十三五”规划,落实改革举措。将各项改革目标和方案贯穿到“十三五”规划之中,强化事中和事后评估。

  第三,“十三五”规划的落实要因地制宜,允许地方进行差别化探索。要明确改革的具体量化指标和时间表,同时给予备选方案,让各地既有硬性约束又有自发创新的弹性动力。

  第四,鼓励创新,允许试错,调动各层级的积极性。对改革试错与腐败要区分对待。在强调追责的同时,还要注意保护改革者,充分保护好党员干部干事创业的积极性。加大改革实绩考核权重。

  第五,明确制度规则,减少中间模糊地带。制度创新具有一定的不确定性,需要推进研究制度创新的具体方案,减少含糊之处。

  第六,提高社会信心,提升公众对改革的预期。改变当前对改革的观望态度,让更多公众积极支持和参与改革。在舆论上,引导社会各界参与改革、评价改革的措施、监督改革的落实状况。

  (作者分别系中国社会科学院财经战略研究院教授和助理研究员)

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