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胡怡建:房地产税改面临三大转变

2013年12月13日 09:56:23 来源: 经济参考报
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  ●通过控制需求政策,确实在短期内取得了抑制房价过快上涨的预期效果。但控制需求的结果是房价短期小幅下跌后便是更为猛烈的持续上涨,甚至几乎到了失控的地步。

  ●未来适应供给管理的主要改革思路是降低开发、转让环节税收,提高持有环节税收。具体来讲就是提高持有环节房产税,降低开发转让环节土地增值税。

  ●房产税立法面临艰难选择,关键是对于房产税的合理定位,将房产税定义为合理税制改革,还是宏观调控改革,不同出发点会有不同制度保障。

  党的十八届三中全会就完善房地产税制,提出了“加快房地产税立法,并适时推进改革”的要求。尽管只有短短15字,但在包括增值税、消费税、个人所得税、房产税、资源税和环境税等在内的一揽子税制改革方案中,却是最引人关注的。这不但是因为房产税与民生息息相关,人们对房产税在房地产调控中的作用寄予厚望,而且从房产税转向房地产税、房产税先立法后推进意味深远,说明我国未来房地产税改思路正在发生三方面重要变化。

  从控制需求转向保障供给

  三中全会对我国房地产改革思路的最大转变是由控制需求转向保障供给。

  长期以来,我国对房地产宏观调控的主要思路是以控制需求为主,无论是限购、限贷,还是提高利率,增加开发和交易环节税收,出发点都是希望通过限制需求来平抑供求,稳定房价。理论上讲,当由于供求失衡导致价格上涨时,最为有效办法就是控制需求,因为控制需求相比较扩大供给更容易,政府可以借助行政力量,在最短的时间内用最简单的方式取得预期效果。从我国房地产宏观调控实践看,几次大的房地产宏观调控通过控制需求政策,确实在短期内取得了抑制房价过快上涨的预期效果。但控制需求的结果是房价短期小幅下跌后便是更为猛烈的持续上涨,甚至几乎到了失控的地步。

  我国房地产宏观调控政策之所以失效,除了货币过度发行导致流动性过剩助推房价上涨,以及居民手持过多货币,在缺乏投资渠道,为保值增值转向房地产外以外,同我国需求性宏观调控的制度缺陷不无关系。控制需求政策是一把既控制需求,又抑制供给的双刃剑。

  以税收制度为例,我国房地产宏观调控在税收上主要是针对房地产开发,以及二级市场房地产转让提高税率、加强征税。其中对开发企业主要政策措施是包括恢复开征土地增值税,提高预征率,加强清算;提高企业所得税预征率。对个人主要是提高不动产交易契税,征收个人所得税以及提高个人所得税征收率。这些政策措施共同特点是寄希望通过增加房地产开发、转让成本,来减少需求,平抑供求。但结果是通过税收提高成本,对抑制需求功效作用有限,但助长价格上涨作用却十分明显,成为价格上涨的重要推手。

  三中全会报告,以及习总书记在政治局学习讲话提出了与以往不同的房地产改革思路,即由控制需求转向扩大供给,寄希望通过增加土地供给,建立为中低收入者提供保障房,和为中高收入者提供商品房的多元住房体系,保障房地产供给,来平抑房地产供求。然而,由需求管理转向供给管理不可能一蹴而就,需要有一个过渡缓冲期。在过渡期内还是要采取包括限购、限贷、增税的需求管理,以及扩大土地供给,降低开发成本,减轻开发税收的供给管理,即税收结构性调整的二元管理方式。

  用房产税替代土地增值税

  三中全会提出的加快房地产税立法,与现行房产税比较虽然只有一字之差,但含义却大相径庭,性质完全不同。如果说房产税改革仅仅指房产税这一税种改革,而房地产税改革则是指包括房产税在内的整个房地产税制改革。既包括开发环节税改,也包括转让环节税改,还包括持有环节税改。

  我国现行房地产领域涉税可分三个环节。一是开发环节:房地产开发企业取得土地开发权,要缴纳土地出让金,不动产交易契税,如果占用农村土地要缴纳耕地占用税;房地产企业从事房地产开发时,规划设计、建筑施工、配套设施支出都要缴纳营业税、附加税、企业所得税等相关税;当房地产进入销售时,开发商在预售阶段要缴纳营业税、附加税、土地增值税、企业所得税,销售完成时要缴纳印花税,并就预缴税进行清算,购房者则要缴纳不动产交易契税和印花税。二是转让环节:在这个阶段,旧房转让要根据持有时间、交易价格有区别地缴纳营业税、附加税、契税、印花税、个人所得税或企业所得税。三是持有环节,企业房产需缴纳房产税和土地使用税,个人房产除上海和重庆试点外暂不征纳房产税。

  由于未来税制改革的基本原则是不增加新税,如果要增税必须先减税,因此未来适应供给管理的主要改革思路是降低开发、转让环节税收,提高持有环节税收。具体来讲就是提高持有环节房产税,降低开发转让环节土地增值税。

  之所以要提高持有环节房产税,首先在于合理税制。无论是从房地产税收合理性、税收制度公平性还是地方财政可持续性出发,都有改革的必要。从房地产宏观调控分析,开征房产税将增加持有成本,从而减少持有,有利于扩大二级市场供给。之所以要取消土地增值税,一是由于土地增值税不合理。因为对房地产开发企业既要征收土地增值税,又要征收企业所得税,事实上存在对同一笔所得双重征税。对房地产企业双重征税,虽然有利于增加国家税收,但负面后果也很明显。不是减少开发企业利润,导致房地产供给减少,就是通过转嫁税收助推房地产价格。取消土地增值税,有利于增加房地产开发企业利润,增加房地产供给,或降低房地产成本,降低房地产价格。二是土地增值税也不是国际惯例。从世界各国和地区来看,除台湾地区外,很少有使用土地增值税的国家和地区,而台湾征收土地增值税后就不再征所得税,所以并不存在重复征税。三是土地增值税也不可能长期持续存在。我国房地产企业暴利是在一个特定历史条件下的产物,当房地产价格持续上涨时有暴利,而当房地产价格趋于下跌时,不但没有暴利,连正常利润也不复存在。因此,随着房地产市场变化,以及由此带来的房地产税源变化,以房产税替代土地增值税正当其时。

  由先行先试转为先行立法

  在我国,虽然房产税改革已为大多数人所认可和接受,房产税试点扩围也已不可逆转,但由于缺少统一规范的法律制度,使改革困难重重。上海、重庆试点已近2年,还未有其他城市跟进。这次三中全会明确提出落实税收法定原则,并要求加快房产税立法,从而使房产税立法有理由成为落实税收法定原则的突破口,并使房产税改革路径由先行先试转为先税收立法、再扩围改革。然而,立法同样面临艰难的制度抉择。

  首先,在纳税范围确认上,按增量还是存量征税。现行上海房产税试点是对增量房产征税,存量房产不征税;而重庆房产税除独幢别墅外也是增量房征税。上海和重庆之所以不约而同地选择增量房征税,主要出于征收管理可行性方面的考虑。对增量房产征税体现法律上的既往不咎,先告知再征税原则,更容易让居民接受;对增量房产征税可以按交易价格征收,而交易价格相对简单,具有管理上的可行性。但增量房征税的制度缺陷也很明显,不但制度不合理,而且税收规模偏小,难以发挥房产税调控功能。但从时点上分析,当期增量房随着时间推移都会变成存量房,所以当年征收房产税的增量房在下一年度也可以称为存量房。从长远来讲通过转让交易,存量房绝大部分将会转变成增量房。

  其次,无论是增量改革还是存量改革,都涉及普遍征税和选择征税的抉择。现行上海和重庆模式都采取了选择性征税方式,但两者征税依据有所区别。上海依据户籍、套数和面积3个标准计算征税:而重庆依据地区、价格、套数和面积4个标准计算征税。实行选择性增量房征税是现行上海和重庆房产税的基本模式,出发点是保障居民基本生活购置房产不征税,主要针对投资性购置房产征税,从而发挥房产税促进收入分配和调控经济作用。但选择性征税的问题:一是使得税收制度复杂化;二是不符合财产税普遍征税原则;三是不符合公平原则。

  第三,房产税立法也涉及计税价格,采用交易价格还是评估价格。现行无论是上海还是重庆都采用交易价格作为计税价格。主张交易价格的理由主要是基于增量房征税,又以静态视角分析,而且现实房产价格又处于上涨过程中。如果要对存量房征税,或对增量房征税,从动态视角出发,采用交易价格就显得不合时宜。从长期动态分析,无论是增量改革还是存量改革,以评估价格替代交易价格是趋势。

  最后,房产税立法最为突出问题是税率结构,涉及比例税率和累进税率选择。累进税率有按价格和数量两种计算办法,现行上海和重庆个人住房房产税税率总体按交易价格确定。在现行增量改革,同时实行了限购和限贷前提下,依据交易价格确定税率有其合理性和必要性。但从未来改革方向看,当更多采用房产税来进行调控时,或者要对存量房征税,可考虑将按价格设计税率改为房产套数来设计税率。

  房产税立法面临艰难选择,关键是对于房产税的合理定位,将房产税定义为合理税制改革,还是宏观调控改革,不同出发点会有不同制度保障。但有一点是肯定的,推进改革需要有合理、可行法律先行,来规范房产税改革。(上海财经大学公共政策与治理研究院院长 胡怡建)

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