■ 访谈动机

    山西省洪洞县“12·5”矿难导致105名矿工遇难。国家安全生产监督管理总局12月11日召开视频会议，李毅中提出了5点反思：为什么违法行为导致的煤矿重特大事故屡屡发生？为什么加强煤矿安全生产的政策措施在一些产煤市县落实不下去？为什么一些煤矿证照齐全仍然发生重特大事故？为什么一些非法矿主如此胆大妄为、顶风作案？为什么在做了许多工作付出巨大努力后，煤矿重特大事故仍时有发生？

    李毅中的讲话直指一些产煤县市和煤炭生产企业有法不依、执法不严，从而导致生产事故频发、大量工人伤亡的恶劣现象。反过来，我们是否应该反思：随着市场化改革的深入，我国的煤炭经营体制及环境正在发生巨大变化，政府的监察体制是否已随之发生变化？加强煤炭安全生产的政策措施之所以落实不下去，除李毅中所说的“政府安全监管主体职责履行不到位，深化攻坚和专项整治的决心不大、措施不力”之外，政府安全监察主体的监察方式有没有值得改进的地方？本报就此展开了访谈。

    访谈嘉宾

　　卢业授 中国矿业联合会矿产资源开发与经济咨询专家

    马丕梁 煤炭科学研究总院矿山安全科学技术研究院副总工程师

    12月7日，急救车在事故矿井外守候。12月5日23时15分左右，山西省临汾市洪洞县左木乡红光村瑞之源煤业有限公司新窑煤矿发生爆炸事故。截至目前，共发现104名矿工遇难。目前，井下确切被困人数公安部门还在核实当中。各项抢险救援和调查工作正在紧张有序地进行，善后工作也开始进行。 新华社记者 燕雁摄

    监管机制缺失致使防范措施落实不到位

    背景：山西大同市左云县2006年发生新井煤矿“5·18”特大透水事故，遇难56人，今年该县又发生胡泉沟煤矿“9·19”重大火灾事故，遇难21人；临汾市蒲县蒲邓煤矿今年发生“5·5”重大瓦斯爆炸事故，遇难28人，现在，该市的洪洞县又发生了“12·5”特大瓦斯爆炸事故。安监总局提供的情况显示，上述事故的原因如出一辙。

    新京报：最近几年的统计数据显示，每年煤矿安全事故中，设备相对落后、专业技术人员缺乏的乡镇煤矿占了70%。有关专家据此认为，防范措施落实不到位，是我国煤矿事故频发的主要原因。你怎么认为？

    马丕梁：以我国目前的防治能力和技术水平而论，只要防范措施落实到位，大多数安全事故的确是可以避免的。但我国的现实情况是，无论是国有煤矿，还是乡镇煤矿，普遍存在安全投入不足的问题，特别是占87.5%的乡镇小煤矿，为了降低生产成本，缩短建设周期，尽力压低安全投入和降低安全设计标准，为安全事故的频繁发生埋下了隐患。

    卢业授：防范措施不到位的确是我国煤矿事故频发的主要原因，但我们更应该追问的是，为什么落实不到位？我认为，主要原因是监管机制的缺失。

    建国后至2000年煤炭监管部门———国家煤炭局被撤销，我国经历了两次矿难高峰期，一次是大跃进时期，一次是上世纪90年代中期。但是单次死亡人数超过100人的特重大矿难，2000年之前比之后要少得多。建国至今，我国共发生死亡人数超过100人的煤矿事故23次，而2004年-2005年两年间，就接连发生了6起，加上山西省洪洞县“12·5”矿难，占了总数的近1/3。

    新京报：不少人谈到煤矿安全防范措施落实不到位是因为监察不力，你却认为是因为监管机制缺失。监管与监察之间的区别何在？

    卢业授：监管包括行政管理部门对煤矿建设、煤炭生产、安全标准、人员培训等各个方面进行监督管理。1988年之前，我国的煤炭监管部门是煤炭部，1988年煤炭部划入能源部之后是能源部，1998年之后是国家经贸委煤炭局，2000年底，国家煤炭局撤销后，国家没有再设专门监管煤炭生产企业的部门。而监察只涉及煤炭生产的安全环节，现在归属国家安监总局和国家煤监局。

    新京报：那你是不是认为应该恢复煤炭部或能源部呢？

    卢业授：几年前，我们承担了中国工程院的一个课题，主要研究是否应该设立能源部的问题。我们得出的结论是，应该重新设立能源部，以对我国的能源战略进行总体规划和管理。

    现行监管体制尚未完全摆脱旧体制影响

    背景：2000年之前，我国国有煤矿的安全监督管理归属煤矿生产行政管理部门。2000年，国家撤销了作为煤矿生产行政管理部门的煤炭局，成立了国家煤监局，整合了以前分属多个部门的监察权力；2001年组建国家安监局，随后国家安监局又升级为国家安监总局，国有重点煤矿的管理权则划拨国资委，从而实现了监管分离。

    新京报：但是，随着市场化改革的深入，煤炭生产企业的经营体制和环境已经发生变化，比如国有煤矿已经被推向市场；全国2.8万处煤矿中，80%以上是安全欠账比较严重的乡镇煤矿，而过去的煤炭部、能源部，现在的国资委，是只管国有煤矿，不管乡镇煤矿的。如果恢复煤炭部或能源部，能解决目前矿难频发的问题吗？

    卢业授：会不会发生矿难，与煤矿的所有制没有关系，最近几年发生的几起特大矿难，多数是国有重点煤矿。另外，从最近几起重特大矿难发生的原因来看，安全生产制度没有贯彻执行、管理混乱、违章操作是事故发生、造成大量人员伤亡的主要直接原因。因而，现阶段，加强监督管理应该是重中之重。

    马丕梁：我认为恢复过去的监管体制，不仅会造成机构冗杂，企业“婆婆”太多，而且未必能发挥有效的监管作用，因为过去的煤矿监管体制最突出的一个特点，就是自己监管自己。现在的当务之急，应该是尽快完成煤矿监管体制的转型，实现与市场经济体制的对接。

    新京报：2000年撤销国家煤炭局，成立国家煤监局，已经开始了煤矿监管体制的转型。现在的问题出在什么地方呢？

    卢业授：我认为现在的煤矿监察体制是没问题的。第一，它整合了煤矿安全监察权力，加大了安全监察力度。第二，煤矿安全监察部门实行中央垂直领导，实现了煤矿监察部门与地方利益中立。现在一些政策得不到落实，很大程度上与一些官员腐败有关，与监察体制本身关系不大。

    马丕梁：如果问题只停留在一些官员腐败的层面上，很容易掩盖更深层次的问题。实际上，我们更应该看到，现行的煤矿监管体制转型事实上仍不够彻底，现在的煤矿安全监察部门尚未完全与过去的煤炭生产行政管理部门脱离关系，监察和管理不分家的问题依然存在，主要表现为：第一，省级的煤监局多数是由原煤炭厅移植过来的，主要人员没变，办公场所没变，市级煤监分局的主要领导和人员则多数来自煤炭企业，或者原煤矿生产行政部门，一些省市的煤监局大门上则干脆挂着煤监局和煤炭局两块牌子。与地方的关系藕断丝连，是不可能真正做到利益中立，严格执法的。第二，不少煤监局的巡视员工作方式和以前的煤炭生产行政管理部门人员差不多，到煤矿巡视前引后拥，他到哪里去发现问题？

    建立矿长年检制度，强化对矿长的监督

    背景：李毅中出任国家安监总局局长以来，一直像明星一样，不停地从一个矿难现场奔走到另一个矿难现场，因而被舆论赋予了多个名号：“中国最累的官员”、中国最难当的“消防大队长”。12月11日，李毅中出席国家安监总局的视频会议时，质问说：为什么在做了许多工作、付出了巨大努力之后，煤矿重特大事故仍然时有发生？

    新京报：虽然我国现行的煤矿安全监察体制没有问题，只是事实上转型尚不够彻底，但是面对频繁发生的重大矿难，显然不能慢慢等待监察体制的转型完成。目前能否对监察方式予以改进，以尽可能预防惨剧的发生呢？

    马丕梁：美国、德国等主要产煤国家均经历过高矿难时期，为预防煤矿事故积累了不少的经验，可资我国现阶段借鉴的一个重要经验是，实行巡视员责任制。首先赋予巡视员独立的巡视权，任何个人或机构必须配合巡视员的巡视活动。如果矿主限制矿工配合巡视员的巡视活动，可被视为存在严重安全隐患予以惩罚。其次，明确巡视员的负责区域和巡视责任，规定巡视员一定期限内必须到煤矿巡视多少次，如果负责区域内发生安全事故，巡视员必须受到追究。最后，巡视员会经常进行明查暗访，以便熟悉管辖区域内的煤矿情况，及时发现问题，而且发现隐患立即责令矿主改正。

    但对我国现阶段来说，推行巡视员责任制势必增加煤监部门的人员配置压力。

    卢业授：我曾经提出，矿长是煤矿安全生产的第一责任人，监察对象应该落实到矿长身上。最近几年发生重特大安全事故的煤矿，一个共同的特征是，矿长一般是不下井的。

    煤矿发生重特大安全事故，绝大多数是矿井通风不畅、瓦斯爆炸引起的。但是，煤矿通风系统有问题，决不是一天两天造成的，瓦斯爆炸一般要浓度达到5%以上，瓦斯浓度达到1%时必须停止作业，达到2%时必须撤离。如果矿长坚持每周下井1-2次，完全是可以及时发现问题，及早采取措施防范的。

    上世纪60年代，我曾长期供职基层，虽然当时的安全技术和设备远不及现在，但是因为矿长坚持每周至少下井1-2次，生产副矿长3-4次，我们矿从来没有发生类似事故。我去美国、澳大利亚考察时，看到他们的矿长都是要下井的，而且亲自进行安全检查的。

    新京报：但是，谁来监督矿长，确保他坚持下井呢？国有煤矿似乎比较好办，上面有个国资委管着，矿长不下井，国资委可以撤换。但是为数众多的乡镇煤矿和民营煤矿，谁来管它们？

    卢业授：现在我国已经建立了矿长持证上岗制度，但是仅有持证上岗制度仍不够，我认为必须另外建立年检制度。对矿长的资格证一年一检，年检范围可包括安全措施落实情况、下井记录、对矿山安全生产隐患的查处记录等。

    通过年检，全面了解矿长对煤矿的安全生产是否真正负起责任，不合格者停止他的上岗资格。民营煤矿和乡镇煤矿应该落实上岗证制度和建立矿长下井记录，年检发现问题可建议煤矿投资方撤换矿长。对国有重点煤矿，煤矿安监部门可以会同国资委共同制订年检办法。

    我相信，只要矿长坚持每周下井，及时查处隐患，矿难事故完全可以大大减少。（时事访谈员 张健康 北京报道）

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