我国对外资并购的安全审查极不完善，行业准入审查和反垄断审查并不能替代国家安全审查，现行的行业准入审查和反垄断审查最多只是对国家经济安全的审查，外资并购有可能对广泛的国家安全，包括国防安全构成威胁，我国在这方面的审查制度基本缺失，目前，迫切需要建立全面的外资并购国家安全审查制度。

    我国外资并购的特征、影响及其监管

    二十世纪九十年代以来，随着经济全球化和我国对外开放的不断深入，外资并购日趋活跃，对我国的经济社会发展产生了广泛而深远的影响。

    从并购的规模看，1990以来，我国的外资并购规模呈现波浪上升的态势，总体上看，外资并购规模是不断扩大的。但从我国外资并购占外国直接投资（FDI）的比重来看，中国吸引的FDI以新建投资为主，外资并购占FDI的比重一直很低。

    从并购的范围看，外资并购的行业与我国的产业政策、跨国公司的全球战略密切相关，外资并购的行业范围不断扩大，从我国外资并购的行业分布看，与国家产业政策的要求基本一致，但与我国鼓励外资并购的产业并不完全吻合。

    从并购主体看，以跨国公司为主的战略投资者在外资并购中占据主导地位，国外的私人股权投资基金在中国并购的增长也非常迅速。

    从并购方式看，1990年以来，我国的外资并购政策，特别是外资并购国有企业和上市公司的政策不断调整，使得外资不得不调整并购方式以适应政策的变化，外资并购的新方式层出不穷。

    从被并购企业性质看，我国外资并购的对象一直以国有企业为主，同时，民营企业中的有发展潜力的优势企业一直是私人股权投资基金并购的主要目标，特别是IT等高科技行业一直是并购的重点，近几年来，一些传统行业的龙头企业，如好孩子、苏泊尔等，也成了外资并购的目标。从企业规模和行业地位看，外资并购越来越青睐各个行业的龙头企业，跨国公司的并购出现了整体的战略性、系统化的倾向

    近几年来，随着外资并购的不断增加，外资并购对中国经济的影响引起了激烈的争论，争论的核心在于，面对经济全球化，我们应该以什么样的心态、什么样的方式参与国际竞争，对外资并购，既不要妖魔化，也不能理想化，我们应该以更加积极、开放的心态，正确认识外资并购对中国经济带来的影响。目前，争论的焦点主要集中在以下几个方面：

    外资并购与行业垄断问题。外资并购是否造成行业垄断是人们非常关注的一个问题，特别是目前已经出现了外资对我国的行业龙头企业成批并购趋势，这更增加了人们的担忧，这里的关键是对“外资垄断”的界定与监管。人们通常说“外资垄断”，实际上是指外资在某些行业占有很高的市场份额，如饮料行业、日用化工行业、感光材料行业等，但市场份额高只是形成垄断的条件，在判断外资并购是否构成垄断的时候，只能以单个企业来分析，只有单一企业的市场份额达到一定程度，才被认为可能构成垄断，不应当把一个行业所有外资企业加在一起作为一个市场竞争主体来作判断。在这个前提下，还必须看这个企业是否利用垄断地位限制竞争，比如对竞争对手进行压制，搞不正当竞争；不恰当提高价格，强制销售，损害消费者利益等；或者几家外资企业串谋垄断市场，比如搞价格卡特尔等。因此，对外资并购是否造成行业垄断，监管部门需要进行事前的反垄断审查和事后的监管。

    外资并购与国有资产流失的问题。与其他国家外资并购相比，我国外资并购最大的区别在于外资在中国并购的主要目标是国有企业。国有资产流失主要指在外资并购过程中国有资产没有实现保值增值，国有资产流失与外资并购没有必然的联系，外资并购过程中的国有资产流失主要是国有资产管理体制和并购过程本身的缺陷造成的。

    外资并购过程中出现国有资产流失主要有三方面的原因：一是并购过程缺乏透明度。有些国有企业在出售时，存在“暗箱操作”的现象，特别是部分国有企业存在严重的内部人控制问题，企业的真实财务状况、并购程序和过程等都不透明，并购方无法对企业价值作出准确的评估；二是并购过程缺乏公平性。在国有企业出售过程中，内资企业，特别是民营企业缺乏和外资企业公平竞争的条件。部分地方政府存在引进外资的“政绩”冲动，部分国有企业管理者希望借助外资并购曲线实现MBO，部分地方政府和国有企业管理者偏向外资并购，并购过程缺乏公平竞争；三是转让价格的形成机制不完善。部分国有企业的出售都是协议转让，一对一的谈判，转让价格形成没有经过充分的竞争。随着越来越多的国有企业发行上市，我们认为，今后应限制外资对国有企业在场外的协议并购，鼓励外资通过股票二级市场进行并购。

    外资并购与技术转让问题。引进国外先进技术是我国利用外资的重要目标之一，“以市场换技术”是基本的策略。但从我国外资并购的实践看，“以市场换技术”的策略并没有取得预期的效果，产生这种情况的原因在于通过外资并购促进我国技术水平的提升主要是通过跨国公司的“外溢”效应实现的，而“外溢”效应的大小在很大程度上取决于中国在跨国公司全球经营体系中的地位。跨国公司并购我国企业后，我国企业的技术研发取决于跨国公司的战略安排，从目前的情况看，中国的很多产业在跨国公司的全球产业链中处于末端，跨国公司在中国进行的研发主要是适应中国市场变化的适应性研发，而不是提升企业竞争力，促进企业长远发展的创新性研发，使得中国企业的自主性研发受到严重制约，在国际分工和国际竞争中处于不利地位。因此，在今后相当长的一段时间内，外资并购对我国企业技术进步的促进作用是相当有限的，在这种情况下，为了从整体上提高我国的自主创新能力，对于我国具备一定的技术优势和创新能力的优势企业，特别是行业龙头企业，在今后外资并购中如何进行有效监管是面临的一个重大问题。

    外资并购与国家经济安全问题。在经济全球化条件下，一个国家的经济安全主要取决于产业的国际竞争力，产业国际竞争力越强，经济安全度越高，但产业的国际竞争力需要培育，对于我国的一些“幼稚性产业”，要根据我国的经济发展水平作出限制或禁止的规定，对于我国的一些涉及国家安全的“战略性产业”，如军工产业等，则禁止外资并购。因此，在外资并购中要维护国家经济安全，制定合适的行业准入政策是一个重要的方面，但在制定行业准入政策时，出发点应该是提升产业的国际竞争力，对产业的过度保护会削弱企业的竞争力，从长远看反而会危害国家经济安全。

    外资并购对国家经济安全的影响还应该考虑外资并购带来的一些社会问题，特别是就业问题。由于我国的国有企业承担了许多社会责任，外资在并购国有企业时，很多都附带了对原有职工就业的承诺，但外资并购后，为了企业自身的利益，采取各种迂回方式解雇工人，严重影响社会稳定。

    随着对外开放的深入，中国逐步融入经济全球化的进程，对外资并购的监管政策也处于不断的变化和调整过程中。当二十世纪九十年代初期“中策现象”出现时，中国对外资并购的监管基本上处于放任自流的状态；在二十世纪九十年代中期中国第一次外资并购达到高潮，特别是在经历了“北旅并购案”和“江铃并购案”后，中国对外资并购采取了限制或禁止的政策；中国加入WTO后，依照入世承诺和中国经济发展的需要，中国对外资并购采取了鼓励政策；近两年来，随着外资并购的不断增加，外资并购对中国经济的影响逐步加大，中国开始对外资并购进行规范。从总体上看，中国对外资并购的监管经历了一个从放任自流、限制、鼓励到规范的过程。

    外资并购的法律体系基本建立，现行的法律法规需要进一步完善。目前我国已经基本建立了外资并购的法律体系，但从规范和完善外资并购监管的法律体系看，迫切需要建立统一的《外资法》。目前对外资并购监管的很多都是参照以新建投资为基础制定的法律法规，在外资并购规模较小的时候，这种监管有一定的合理性，但随着外资并购在外国直接投资中的比重不断上升，建立统一的《外资法》越来越迫切。《外资法》应该覆盖新建投资和外资并购两个方面，以《外资法》为基础，建立配套的外资并购法律体系。同时，根据《外资法》，对现行的涉及外资并购的法律法规进行清理，对不协调、不一致，甚至相互矛盾的法律法规进行修改，对缺失的法律法规进行补充和完善。

    外资并购监管多头审批，缺乏协调性，利益冲突明显，需要建立外资并购的联合审查机构。目前，全国还没有一个集中审核外资并购的机构。外资并购的监管尚处于多头管理。由于地方政府存在吸引外资的强烈冲动，地方政府在外资并购的审批权限和利益关系上与中央政府存在明显的不一致。外资并购监管不到位很大程度上是由于部门不协调和利益冲突造成的，需要建立跨部门、跨地区的联合审查机构，建立透明、规范的审查程序和流程，切实把住审批关，特别是有关反垄断和国家安全的审查，单一的部门是无法完成的。在目前统一的审查机构还没有建立的情况下，可以建立临时的联合审查会议之类的机构，作为过渡性机制。

    外资并购的审核制度基本确立，审查机制需要进一步细化和完善。随着我国外资并购法律体系的建立，建立在各种法律法规基础上的外资并购审核制度也基本确立，但具体的审查机制仍需要进一步的细化和完善。

    从外资并购行业准入的审查看，现行的行业准入政策需要进一步的细化和完善。《外商投资产业指导目录》主要是针对新建投资，对于一些行业，外资以新建投资的方式进入要限制，但以并购的方式进入可适当放宽，如一些产能过剩行业。另外，根据经济形势的发展变化，对“幼稚产业”和战略性产业需要重新进行确定，外资的行业准入政策需要不断进行调整。此外，在对外资并购行业准入的审查过程中，需要吸收相关行业的专家参与，以提高审查的科学性。

    我国没有专门的《反垄断法》，只有《关于外国投资者并购境内企业的规定》对反垄断审查制度进行了规范，存在许多不完善的地方。在条件成熟的情况下，应该尽快出台《反垄断法》，健全外资并购的反垄断审查制度。

    我国对外资并购的安全审查极不完善，行业准入审查和反垄断审查并不能替代国家安全审查，现行的行业准入审查和反垄断审查最多只是对国家经济安全的审查，外资并购有可能对广泛的国家安全，包括国防安全构成威胁，我国在这方面的审查制度基本缺失，目前，迫切需要建立全面的外资并购国家安全审查制度。