产业结构调整——实现节能减排目标的治本之道

编者按：“十一五”开局之年节能减排两大约束性指标均未完成令总理遗憾，让国人忧心。指标未完成，原因是多方面的，其中最关键的一条是：产业结构调整缓慢，重工业特别是高耗能、高污染行业增长仍然偏快，不少应该淘汰的落后生产能力还没有退出市场，一些地方和企业没有严格执行节能环保法规和标准。因此，要实现节能减排的目标，加快产业结构调整当是治本之道。那么，产业结构该如何调？阻力有哪些？又该如何破除呢？

　要实现节能减排的目标，加快产业结构调整当是治本之道。（资料图片）

产业结构不合理影响经济发展大局

改革开放以来，我国取得的成就举世瞩目。与此同时，发达国家在过去百年发展历程中遭遇的资源环境问题，也在中国20多年里集中暴发。

以2006年为例，我国GDP总量达到20.94万亿元，占世界GDP总量的5.5%左右，但为此消耗的能源达24.6亿吨标准煤，约占世界能源消耗量的15%；钢材消费3.88亿吨，约占世界钢材消耗量的30%；水泥消耗12.4亿吨，约占世界水泥消耗量的54%。

与此同时，与国际先进水平比，中国大型钢铁企业吨钢的可比能耗要高出15%，火电供电能耗要高出20%，水泥的综合能耗要高出23.6%。国家发改委主任马凯认为，虽然这中间有我国正处在工业化、城市化加速的历史阶段性因素，以及世界经济全球化和产业结构调整过程中，一些高耗能、高消耗资源性产品转移到中国，相应加大了我们的资源消耗总量的原因，但是不容忽视的是，资源消耗高，环境压力大，突出表明我国高投入、高消耗、高排放、难循环、低效率的粗放性增长方式还没有根本改变。而产业结构不合理则是导致增长方式粗放的重要原因。

国家统计局副局长徐一帆接受记者采访时指出，我国产业结构的不合理性体现在生产结构、产业组织结构和产业技术结构以及三次产业结构等方面。一是生产结构不够合理。一方面表现为低水平下的结构性、地区性生产过剩，另一方面又表现为企业生产的高消耗、高成本。二是产业组织结构不够合理。目前我国各类产业的一个普遍现象是分散程度较高，集中度较低。三是产业技术结构不够合理。四是高技术产业、环保产业等新兴产业相对落后。我国服务业增加值占GDP的比例为39.5%，不但远远落后于发达国家的平均值64%，也明显落后于中低收入国家的平均值55%。多年来，我们一直在谈经济增长方式转变和产业结构优化升级问题，但时至今日，全国各地在经济增长的“量”的扩张方面总是快速增长，而在产业结构优化的“质”的提高方面，没有大的改变，产业结构优化升级缺乏强有力“抓手”。

国家发改委能源研究所研究员周大地告诉记者，当前中国经济增长主要依靠工业拉动，服务业比重偏低，而在工业中高耗能的重化工业比重偏大，这样经济增长就过于依赖消耗能源和资源。因此，如果不尽快调整产业结构，不把过高的资源消耗降下来，中国经济虽然一个时期可以保持较快增长，但走不好，也走不远。

中国石油学会天然气专业委员会主任夏鸿辉说：“把单位GDP能耗未完成首年目标与经济增长速度连续4年达到10%以上放到一起比较，很有警示意义。这说明我们以往对产业结构调整的认识还不够深刻，说明中国经济今后的发展还会面临很大挑战。”

在最近举行的第八届中国发展高层论坛上，国家发改委的官员和专家普遍认为，节能环保工作已刻不容缓，如果我们还不能从战略高度认识并采取有力措施加以解决，环境污染和资源过度消耗的问题将积重难返，我国的国家竞争力将难以持续，国家安全也难以保证。而以节能减排力争达标来促进经济结构的调整和经济增长方式的转变，已成为当前中国经济社会发展必须倍加重视的头等战略任务。

中央政策落实打折，市场传导机制受阻

可以说，在中央政府层面，节能减排工作已经被提到前所未有的高度。国家发改委三番五次申明单位GDP能耗指标是具有法律效力的约束性指标，各地也陆续调低GDP指标，调高降耗指标。在固定资产投资领域，未进行节能审查或未能通过节能审查的项目一律不得审批核准。为了遏制高污染、高耗能产业的迅速扩张，国家环保总局甚至出台了带有连坐性质的“区域限批”政策。但是，现实效果却不容乐观。

以2006年的产业政策为例，国家发改委集中出台了钢铁、电解铝、水泥、焦炭等10个行业的产业结构调整政策，重点对行业准入、财税待遇、能源成本方面进行干预，引导相应行业升级。但此后国家发改委对产能过剩行业的新开工项目进行严格检查后发现，新开工项目中违规项目比例相当高，焦炭项目为50%，煤炭项目为42%，铁合金项目为39%，水泥项目为35%，电力和钢铁项目均为26%，纺织项目为22%。

深究其原因，邯郸市环保局副局长王君清的看法很有代表性：现在不少地方领导发展经济饥不择食，甚至不惜上马一些能源消耗多、污染大的企业。地方政绩还是通过GDP来体现，越往基层走，地方领导的环保观念越差。在环保检查中，地方政府的保护主义非常严重，一些中小企业根本不管不顾，不经过审批就上项目，很难监管。地方政府漠视环保法，抱着“孩子已经生出来，反正你不能掐死它”的想法。最后环保部门迁就地方政府，向企业妥协。当前的问题是，越是宏观的东西，基层政府越不关心。

对此，国务院发展研究中心原副主任陈清泰在接受记者采访时表示，在节能减排上下更大力气，一方面需要政府的指导，另一方面要发挥市场机制的作用。市场本身具有调节的功能。目前的主要问题在于，资源、能源、劳动力等价格上涨的压力，大多数挡在了政府层面，没有及时向社会传递，实际上起到了屏蔽的作用。许多地方政府以及高耗能、高污染的企业还在我行我素，GDP在增长，效益在增长。这样一来，日子好好的凭什么要搞节能减排。市场传递的扭曲信号，导致出现扭曲效果。比如成品油价格倒挂，生产企业亏损，而消费量还在增长，造成能源压力越来越大。因此，在搞节能减排的过程中，除了政府的作用以外，还要有经济驱动力。企业采用节能环保的生产方式，还是采取浪费资源的方式，是受利益驱动的。

陈清泰认为，仅仅用行政的手段把节能减排的目标分配到地方本身不科学，因为各地的发展阶段、产业结构、环境容量不同，用同一指标衡量不科学。考核的方式单一，结果会出假数字，容易出现各地节能减排指标完成而全国没有完成的情况。总的来说，应该通过明确的价格信号、严格的法律监管使更多的企业感到高耗能、高污染的日子过不下去，无利可图，这样节能减排的目标才能顺利完成。

更新发展观念，加快疗治“结构病”

结构调整本身是一个长期过程，不是一两年就可以完成的。陈清泰表示，2006年节能减排指标没有完成，背后的原因在制定指标之初就可以预见。换句话说，在这一年中，并没有发生不可预测的因素导致节能减排目标没有达到。政府提出的量的方面的指导性指标几乎全面超额完成，比如增长速度、投资额、进出口总额等，而约束性指标没有完成，这就给政府一个需要强烈关注的信号：中国经济增长虽然有强大的动力，但是增长机制存在缺陷。“我国提出转变经济增长方式已经10余年，但目前只能说有进步，却没有得到根本转变。”

可以说，调整经济结构和转变增长方式是互相联系、互相制约的两个方面。在我国三大产业中，工业增长过快。在工业中，高耗能的重工业增长过快。国家发改委副主任张国宝指出，中国的资源能源问题，从宏观层面来看，应当从调整产业结构入手，抑制高耗能产业的盲目发展，加大服务业和高技术产业在国民经济中的比重。

专家们普遍认同这一观点：转变经济增长方式不可能一蹴而就，特别是一些传统产业结构矛盾突出，产业集中度不高。要提高行业水平，具备国际竞争力，使产业发展不受制于人，就必须要有技术优势，掌握一批核心技术。

另外，马凯在第八届中国发展高层论坛上也特别强调，要更新发展理念，这是调整产业结构、转变增长方式的必要前提。有什么样的发展理念，就会有什么样的发展道路和增长方式，要摒弃片面追求GDP产出而不计环境资源的成本投入，只重视物质财富的积累而忽视人的全面发展，只考虑当代人而不顾忌后代人的旧的发展观，要坚持走以人为本，全面、协调、可持续的发展之路，实现速度、质量、效益相协调，投资、消费、出口相协调，人口、资源、环境相协调，真正做到又好又快发展。（秦交锋孙爱东）