易宪容

个税改革三原则：公平、培养纳税意识、简化

    个人所得税法修正案草案8月23日提交中国最高立法机关进行首次审议。修改主要涉及两项内容：将工薪所得减除费用标准从800元提高到1500元；要求高收入者自行申报。由于个人所得税的变化涉及千家万户的利益，所以引起广泛的关注。而且个人所得税规则的任何改变，不仅涉及每一个人的利益，也涉及社会的公平性问题。因此，要保证个人所得税税制改革的成功，就得遵循以下的三原则。这样才能真正找到个税改革的切入点，就能够在税制改革上兴利除弊。

    在笔者看来，个人所得税改革要遵循的三原则是，一是建立一个表达清楚、明确的、公平公正的个人所得税课征体系；二是要培养公民自我纳税意识；三是要让个人所得税率简单化。

    建立个税税基体系

    首先，从目前中国个人所得税的弊端来看，最大的问题是没有真正发挥通过个人所得税来缩小居民之间的收入分配差距与贫富差距的功能。如果个人所得税改革能够达其目的或回到这一原点，那么改革的成功可能性就会大，否则，虽然税制改革口号叫出来了，但问题会照旧。

    很简单，目前我国个人所得税之所以引起很多争议，就在于这种税制不仅起不到调整个人收入分配与个人财富占有的作用，相反，收入最低、财富拥有量最小的广大居民却成了个人所得税缴纳的主体。据国家统计局的统计，2003年我国年收入超过6万元的高收入阶层约有5000万人，最保守的推断，其交纳个人所得税可达1750亿以上，但事实上，2003年，我国个人所得税总收入仅为1417亿元，而其中工资、薪金所得成为个人所得税的主体。也就是说，本来是调节个人收入分配的税制，一不小心却增加了低收入阶层的负担。

    为什么会这样？问题到底出在哪里？当然，肯定是与现行的个人所得税制度有关。现行的个人所得税制度框架是在20世纪90年代初确立的。但近十年来，社会经济环境发生了巨大变化，其制度早已不适应发展了的实际情况。如个人所得税起征点800元的问题，在那个时候，一般的居民月收入不到100元，个人所得税征收根本就不会涉及这些低工薪的民众。但是，现在的情况则不同，800元与基本的生活保证费相差无几，这岂不是把广大低收入阶层的民众纳入征税范围？

    即使目前提出最低个人所得征收点上升到1500元，征收主体仍然会是中低收入者。因此，目前的个人所得税改革最为重要的是建立一个统一的个人所得税税基体系，即把每一个人全年所得全部加总(比如个人工资收入、利息收入、财产交易收入等)，并扣除免征部分(比如香港特区个人全年扣除近12万，有配偶者和一个孩子增为近23万；台湾地区的情况也类似)，这就是个人所得税的征收税基。

    完善社会、个人信用制度促进个人收入透明化

    还有，现在的个人所得税制度实行的是累进制，即个人收入越多，其税收所要承担的义务就越多。但是，这种累进制为什么不能对高收入纳税者有较大的约束作用呢？这与个人所得税的税源难以监控有关。由于个人所得税税基体系没有确立，其税源难以监控，那么偷税漏税也就难以避免。不少人尽管收入很高，但纳税却很少，这就没有发挥税收对个人收入分配的调节作用。当然，这种个人所得的税源难控制，不仅与现行的税制有关，也与民众的纳税意识、经济制度环境、社会文化环境有关。

    在发达市场经济中，纳税是每一个公民应有之义务。你只要获得收入，就一定会想到自己应该纳税多少。而且，为了保证每一个公民一定会自觉地纳税，还有种种相关的制度安排。如在美国，为了让个人收入更透明化，个人资金往来基本只能通过银行进行。比如到美国，你带多少钱都可以，但必须通过银行进行。如果你进入海关，现钞超过了1万美元就得申报，否则就非法。而且个人的种种往来关系都很少用现金支付，而是通过银行进行。去过美国的人都知道，你即使最有钱，现钞也是紧张的。

    当一个经济体中绝大多数交易往来都通过银行进行时，那么就可能知道这个人的基本收入状况。特别是现在网络化时代，要做到这点其实并不难。但是，在我国情况则不同，不要说是多数民众的一般交易往来基本上是通过现金方式来进行，即使有些大宗交往也以现金支付。当整个社会的大多数交易往来都以现金方式进行时，每个人的收入是多少是很难掌握的。这也就为个人偷税、漏税提供了便利的条件。看看目前那些整天在外走穴的人，他们的收入有多少会通过银行转账来进行呢？不要签字、不要收条，现金往口袋里一装就完成交易。谁能够知道他收入多少呢？既然收入多少都不知道，要他们照章纳税的可能性就更小了。

    还有，国内的个人所得税纳税制度还假定每一居民都是有觉悟自愿纳税的人。在这样的假定条件下，即使有人不纳税，所受到的惩罚也很小。到目前为止，还没有看到国内哪一个人因为个人所得税纳税问题受到严厉惩罚的。即使有些问题或情节暴露出来后看上去十分恶劣，但都会因关系的疏通等方式而不了了之。在发达的市场体制中，如果谁敢违背法律而不纳税，问题就大了，轻则可能受严厉的经济制裁，重则进监狱。如此威慑之下，违者数量就大大减少了。

    另外，社会信用、个人信用制度的确立，个人财产登记制度的建立，个人所得税征税程序与征管手段等方面都是建立合适的个人所得税制度需要考虑的重要方面，而在我国，这些方面都还有待完善。比如，个人所得税征收的扣除制度就存在不少问题，这种制度既无法培养公民自觉的纳税意识，也容易养成偷税漏税意愿。在中国香港，个人根本不会由什么单位来扣除，而是完全由个人自主申报、自主纳税。只有每一个公民把纳税看成个人之义务时，那么个人所得税体系才能够真正建立起来。

    节约纳税成本

    还有，我国的个人所得税制度不仅要充分体现公平税负、合理负担原则，要让个人所得税制度回到调节个人财富差距这个基本的功能，还必须让整个税制简单化。这既可有效地培养公民的纳税意识，也能够节约纳税成本。

    根据香港的经验，应该以个人一个年度的总收入作为纳税参考，这样不仅便于计算个人收入，而且可以减少纳税成本(一年一次申报，减免税标准容易确定)。并采取个人自愿报税、支付收入单位申报税务局两条线的方式，从两条线来确定个人收入水平(由税务局严格监督)，从而树立起民众自愿纳税意识，而不是现行这种被动扣税，这是纳税制度中，培养个人自愿纳税意识最为重要的一环。

    总之，个人所得税制度改革必须真正遵循公平公正的原则，必须真正起到调节收入分配之作用，并有利于培养公民纳税意识，便于民众计算。当然，一个公平公正的个人所得税制度是个系统工程，往来支付系统的改革、社会信用体系的建立、个人纳税意识的确立、税务纳税严格监督体系等都是相应的各个方面。但无论如何，个人所得税改革必须回到上面三原则上，不能让中低收入民众成为纳税的主体。