堵住“另类资产”的管理漏洞

新华网湖北频道　策划：周晓农、刘紫凌　采写/摄影：高友清　编辑：祝斌

    不少国人知道，国有企业的国有资产存在管理漏洞和流失现象。但很少有人知道，行政事业单位的国有资产同样存在管理漏洞和流失现象。行政事业单位的国有资产是一种非经营性国有资产，与国有企业的经营性国有资产有所不同，它主要是由国家财政拨款形成的、交给行政事业单位占有、使用的财产和政府为实现公共职能而建设的公用设施、公共工程以及其他能以货币计量的各种处于公共服务领域中经济资源的总称，在此权且称之为"另类资产"。如何管理好"另类资产"，如何防止"另类资产"流失，日益引起有关专家和实际工作者的重视，有些地方已探索出成功的管理经验。

依法管理“缺位”

    据财政部统计，截止２００２年底，我国国有资产总量达１１．８万亿多元，其中经营性资产近７．７亿元，非经营性资产达４．１万亿多元，经营性资产和非经营性资产分别占比６５％和３５％。在全国一些省市中，大力推进"国退民进"，一批国有企业纷纷改制为民营企业，国有企业所拥有的经营性资产锐减，非经营性资产所占比例相对有所增加，出现经营性与非经营性国有资产为４比６，非经营性国有资产占大头。

安陆市桑树乡被撤并后，原乡派出所大院由当地两位老人看管，投资几十万元建起的两座办公楼长期闲置。

    长期以来，人们偏重于对经营性国有资产的管理，而对巨额"另类资产"却疏于监管。党的十六大明确提出要建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责、享有所有者权益、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。在中央和省、市（地）设立国有资产监督管理委员会。但国务院批准的国资委的"三定方案"规定："国有资产监督管理委员会监管范围是中央所属企业的国有资产"。具体地讲，国资委只监管国务院授权的１００多户国有大中型企业中的７万多亿元国有资产，而"另类资产"不属它管理。

    "另类资产"的管理立法层次低，制度约束软。１９９５年由财政部等部门制定的《行政事业单位国有资产管理办法》是当前行政事业资产管理的层次最高的行政规章，但这一《办法》主要是针对存量资产的管理，对部门预算改革后单位的预算外收入、事业收入、经营收入等资产收益的管理以及资产购置和增量资产的管理等方面缺乏统一的规定。正是监管机构不明确、管理立法滞后等原因，导致４万多亿元行政事业性国有资产仍处于所有者"虚位"、管理者"缺位"和占用者"越位"的混乱管理状态，造成这部分国有资产闲置、浪费和流失严重。

    长期以来，行政事业单位实行现收现付制和报帐制的财务管理制度，加之在２０００年机构改革时各级财政下属的资产管理部门被撤销，此后一直没有明确负责监督管理"另类资产"的主体，加之各行政事业单位疏忽资产管理，资产产权意识和成本效益观念淡薄，"重钱轻物"、"重物轻管"，运营效率低下。

    在行政事业单位中，固定资产不上帐、报废资产不下帐、帐实不符的现象相当普遍，这与一些单位负责人的政绩观和现行的干部离任审计方式有关。湖北省农科院计财处处长汪万青分析认为，房屋已倒、布匹已烂，但一些单位负责人不愿在帐上做处理，担心资产减少了影响自己的政绩。对前任领导任职期间发生的实物减损，责任不再自身，更不会在帐上作处理。这样，帐目难以真实反映资产现状，势必造成决策失误和资产评估失真。在干部离任审计中，一般只作财务的帐面审计，很少审计帐目与实物是否相符。

资产流失不断

    与力图使国有企业国有资产保值增值、创造效益的经营目标不同，"另类资产"的管理目标是使这类资产保值、安全、完整和有效使用。然而，由于管理者缺位，这一目标难以实现。记者调查发现，"另类资产"一次性流失往往数量小，不易被人察觉和引人重视，但却经常发生着，日积月累，资产流失数量巨大。　

    不少行政事业单位占用的国有资产产权关系不清，使用权责不明，导致资产静悄悄地流失。一些单位没有建立和实行固定资产台帐、总

安陆市将被撤并乡的一处政府大院改造成老年福利院，盘活闲置国有资产近３００万元。

分类帐和使用责任制度，少有人能说得清本单位的房产、车辆、办公设备和通讯工具等资产究竟有多少，这种制度缺陷为损公肥私开了方便之门。不少单位不遵守国家有关规定向财政部门履行报批手续，擅自作主，随意变卖、转让、更新、报废、贱价处置国有资产，造成国有资产流失。例如，到２００３年底，湖北省农科院对报废、调拨、转移资产未办理审批手续，已报废资产近６００万元未调帐，部分已划出的资产也未办理资产产权转让手续。湖北省某信息中心１９９９年购价值２０万元的小车一辆，两年后仅以４万元的低价擅自处置。

    一些行政事业单位的财务核算比较松弛，有的部门和单位将注意力放在财政资金的分配、争取以及资产购置上，很少关注挖潜、盘活和用好现有的资产和资源，对于资金（产）的使用效益状况很少顾及；有的部门尤其是一些事业单位在"大财务"之外设置"小财务"，收入不入账，预算外资金不进专户，有的将收入、结余在往来款项中反映，以支抵收，甚至坐收坐支，胡花乱支；有的往来帐不按要求及时清理，长达十多年，成为呆账、死账和无主账，国有资产遭致损失后也无从追究责任。

    为了弥补预算内经费不足、事业发展需要甚至为了解决职工福利，一些行政事业单位热衷于将非经营性国有资产对外投资、出租出借和内部经营，转为经营性国有资产（这种行为简称"非转经"），其所得收入又不缴纳资产占用费。湖北省省直６１个部门存在"非转经"现象，"非转经"资产总额达１１．４１亿元，应缴纳资产占用费７９８９万元。湖北省有关部门预计，由于管理失控，这些"非转经"资产的占用费可能只收得到１０００万元左右，大量应缴纳的资产占用费流失。有的单位不按有关规定认真履行"非转经"的报批手续，不如实上报"非转经" 数额；有的将经营收入不入账而作为"小金库"的来源。例如，湖北省某厅级行政机关将黄金地带的楼房自行租给酒店、证券公司和经商者个人，将这部分"非转经"资产由大楼管理处负责管理，２００２年近２００万元的租金收入单独核算，未入单位的收入账，不缴资产占用费，用来养活大楼管理处的１９８人。

探索监管良策

    湖北省政府发展研究中心副研究员刘月明指出，行政事业单位国有资产管理失之于软、失之于宽，根本原因在于管理这类资产缺乏通过全国人大立法的法律依据。因此，不少学者和实际工作者认为，要堵住行政事业单位的管理漏洞，首先要提高行政事业资产管理的立法层次，以全国人大立法或国务院法规的方式，制定统一的行政事业单位资产管理法规，明确规定行政事业单位的资产所有权属于国家，使用权属于单位，并就资产的购置、处置、配置、"非转经"和财政性资金的使用等方面做出具体规定，对资产"入口"严格实施年度资产购置与配置预算制度，对资产的报废、报损、转移、出售、出让等行为进行严格规范，加大对行政事业资产财务违纪违规行为的查处力度，防止资产流失。

黄石市今年改造、装修政府办公楼时，通过招标投标方式，选购建筑材料和选择施工单位，大大减少了"另类资产"形成的财政支出。

    监管"另类资产"除了需要出台法律依据外，还要有不同于监管国有企业国有资产的理念和方法，使"另类资产"得以保值、安全、完整和有效使用，以便更好地为行政事业单位履行职能服务。湖北省监管"另类资产"方面做了许多有益的探索。

    第一、２０００年机构改革时，湖北省各级财政下属的国有资产管理部门被撤销，此后一直没有明确负责监管行政事业单位资产的主体，使各行政事业单位缺乏监管机构，造成行政事业性资产流失严重，运营效率低下。今年下半年，湖北省政府同意省财政厅成立行政事业单位资产管理处，其主要职能就是：完善管理制度，堵塞管理漏洞，盘活行政事业单位资产存量、监控流量、规范增量、优化总量，以提高行政事业单位资产配置效率和使用效益，为政府有效履行职能和完成事业发展任务提供重要的物质保障。

    第二、湖北省及各市县财政部门通过部门预算、政府采购和国库集中收付等手段，强化对行政事业单位资产的管理。如利用国库集中支付等手段，在行政部门或单位购置大宗设备和办公用品时，由政府实施集中招标竞标采购和财政统一支付资金，以降低购置资产的成本。如黄石今年对市政府旧办公楼进行改造时，主体工程、基础工程和大楼装修全部引入市场机制，实行招标投标制来选择施工单位和采购材料，大大节约了财政开出，减少了另类资产的形成成本。如主体工程中的钢结构预算价为８４万元，通过二轮招标、背靠背谈判，中标价仅为３３万元，比预算减少了５１万元。

    第三、加强对全省行政事业单位"非转经"资产的管理，提高资产使用效益，今年８月底湖北省政府制定了"非转经"资产占用费征收管理办法。如确定了占用费征收比例：按行政事业单位实际投入生产经营的资产评估总值的４％－６％的年率征收，资产出租、出借占用费按其租金收入的２０％－３０％征收。建立激励约束机制，对积极申报经营性资产和主动上缴资产占用费的部门或单位，省财政部门采取措施给予一定经济补偿；对故意隐瞒、少报"非转经"资产收入的部门或单位，一经查实，由财政部门直接扣拨当年相应的部门预算支出指标。

    第四、盘活闲置资产，减少财政投入。近５年来，湖北省县市撤并乡镇４００多个，这些乡镇党委、政府及七站八所的办公楼等大量资产闲置甚至流失严重。安陆市想办法尽量盘活使用这类闲置资产、减少损失。该市桑树乡政府合并到巡店镇后，占地４７亩的乡政府大院及２栋办公楼闲置３年，今年１０月改造成镇中心福利院，入驻农村老人６０人，要办一个同等规模的福利院得投资３００万元，这就相当于盘活了３００万元的国有资产。（完）