新华网北京频道    策划：苏会志 李煦    记者：刘浦泉    编辑/制作：王静

    近年来，北京地区“城中村”问题已形成一种恶性循环：每当传闻要拆迁，便会掀起一轮新的违法建设高潮，进而增加拆迁难度，造成开发或旧村改造进度缓慢，因拆迁、居住环境、治安状况而引起的信访问题十分突出。 

    据首都社会治安综合治理委员会办公室统计，目前，仅朝阳、海淀、丰台、石景山四个城区，就有“城中村”３３１处，居住人口７１．５万人，占地面积９．５亿平方米，违章建筑１１．９万间，建筑面积１９３．６万平米，违章建筑涉及常住人口３．８万户。     

一位街道干部八年的“心病”

    

在海珠区西滘村第一牌坊河涌西侧的私宰肉窝点（图中箭头所指）。河涌内黑水翻滚，附近居民的生活污水都排放到这里。太阳一晒，污水散发着令人作呕的恶臭味道，这多少遮住了私宰窝点内散发出的臭味。

“城中村”是城市发展过程中出现的一种不和谐现象。从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。

    位于北京南三、四环之间的丰台区“马家堡三期”是个典型的“城中村”。记者调查发现，这块被高楼大厦包围的约３平方公里土地上，到处是私搭乱建的“握手楼”和“接吻楼”。楼前污水横流、垃圾遍地，臭气扑鼻。楼与楼之间无序排列，多数找不到门牌号码。有的楼与楼之间连两辆自行车都无法并排通过，原有的４至５米宽的防火通道也被挤占甚至堵死，消防车根本进不去。住在这里的多是来京打工、经商的外地人。

    走进“马家堡三期”３７号院，一股恶臭扑鼻而来，十几排简易砖瓦房一溜儿排开。记者在５排２３号看到，屋内阴暗潮湿，苍蝇在餐桌上乱飞，厨房内散发出异味。在不足３０平米的房间里，摆放了６张上下铺床和５张单人床，床上被褥和衣物乱堆乱放，地上到处是建筑材料和生活杂物。３个学龄前孩子在屋里玩耍，几个大人躺在床上休息。其中一人介绍说，屋里住了１３个人，都是四川来京打工的。“你们住这里感觉怎么样？”记者问。对方答道：“出来打工嘛，还讲什么条件。”

    马家堡南街６５号院是一座自建的两层楼，共有２０来间房屋，楼上自住，楼下出租。女房东向记者介绍说，她家属于“半工半农”户，本不打算盖楼，但看到邻里都争相盖楼，自己也忍不住又盖了一层，现在每月房租收入２０００来元。这位房东并不满意自己的居住环境，希望政府尽早治理，但又担心治理后失去房租后生活没有来源。在她家楼下，一个约１０平方米的公共过道里，摆放着九个液化气灶具。记者问正在做饭的一位老人：“住在这里安全吗？”老人回答说：“不安全又有什么办法呢？”

    据马家堡街道办事处主任周庆福介绍，“马家堡三期”现有５４１户、１７８０人，其中绝大部分已“农转居”。１２年前，北京一家开发公司征用了马家堡地区近１０万平方米土地，规划建设马家堡小区及配套工程。但是，一、二期工程完工后，以配套设施为主的三期工程因需要投入大量资金进行拆迁安置而迟迟征而未建。当年已经“农转居”的住户，至今仍居住在规划拆迁的平房里。由于没有生活来源，加之人口增长较快，这些住户便突击盖“楼”。现在私搭乱建的房屋达１１１５间，均未经过安全鉴定，由此带来安全、卫生、治安等隐患。

    目前，“马家堡三期”仅有两个公共厕所和两个露天垃圾场，垃圾经常堆成一座座小山，保洁人员只能用小推车清理。现有“楼房”没有加固就随地加高，极易发生坍塌，而且楼与楼之间距离很近，一旦发生火灾或水灾，很有可能造成房屋“倒一间、砸一片”和群死群伤的严重后果。街道办事处虽多次向上级有关部门反映此事，但均未能解决。周庆福深有感触地说：“上任街道办事处主任八年来，最头疼的就是‘城中村'问题，这已成为一块久治不愈的心病。”

根源在于城市发展缺乏统筹协调

    

小小的巷里聚集着好几家私人制衣厂，大多是前做店铺，后做仓库，夹层做宿舍。

“城中村”问题已成为困扰北京城市化进程的“痼疾”。记者调查发现，“城中村”是北京城市规划、建设和管理缺乏统筹协调的必然结果。若不从根本上解决，“城中村”的恶性循环还将持续下去，今后“城中村”改造任务将越来越重，成本将越来越高。

    当前，北京“城中村”存在五大安全隐患：一是火灾、水灾隐患突出，极易造成群死群伤事故；二是治安问题突出，仅今年第一季度“马家堡三期”就发生８起治安案件；三是市政设施薄弱，生活、卫生条件差，环境脏、乱，极易造成各种疾病的传播；四是无照经营问题严重，市场秩序杂乱无章，缺乏有效的社会管理，对合法、有序的市场经济秩序造成极大的冲击；五是行政管理缺位，基层管理难度大。

    据首都社会治安综合治理委员会办公室调查，北京地区“城中村”主要分布在铁路沿线、商业繁华地区和大型工厂内。其基本特征有四个：一是村落处于城乡结合部地区，已经完全没有农用地或只有少量农用地；二是居民住宅大多为平房，低矮破旧，流动人口聚集，人口密度大，公共秩序混乱，存在安全隐患；三是基层管理组织不健全或根本没有，管理混乱，没有有效的人口管理体制；四是市政基础薄弱，市政设施破损、陈旧，违法建设多，环境脏、乱、差。“城中村”形成的主要原因有五个：

街道脏乱、违章建筑泛滥、外来人口集居是“城中村”的通病

    一是开发征地遗留问题。这是“城中村”问题的主要成因。有的开发商征地后长期不进行实质性的开发建设，或者只办理农转居手续，不进行人员安置；有的土地代征单位将好开发、赚钱的土地先行开发，而对需要投入拆迁安置的则长期搁置；还有一些建设项目处在同一地区，由于征地范围各自为政，出现了部分中间地带；此外，部分建设项目甩项，留下了一些边角地。海淀区清河街道辖区的三街地区于１９９２年被北京阳光房地产开发公司征用，但该公司把有利于自己利益的地域开发建设完后，就不再对当时居住户多、条件差的地域继续开发建设，一走了之，留下一片被征用土地而又不建设的烂摊子。海淀区四季青乡的下村地区，１９９９年由鲁艺房地产开发经营公司征用，原先的耕地和集体用地已经盖起了商品楼，而回迁楼至今未动工，给下村的近３０００名村民的生存环境、就业空间、经济收入都带来了很大的损失和难以解决的困难。

    

城中村毗连的楼房及杂乱的招贴广告。城中村被称为城市发展过程中的畸瘤，撤镇建街道将加快城乡结合地带的城市化进程，也必将对城中村的改造起到促进作用。

二是施工建设遗留问题。建筑施工单位在任务完成后，将建设过程中的一些临时建筑、工棚等改建为住房分给职工及家属居住。这些住房既无合法手续，大都又为简陋的平房或楼房，很多已成为危房，居住条件恶劣。石景山区附着在首钢总公司厂区内的4个“厂中村”的建筑中，有很大一部分是当时建厂征地时，首钢总公司为解决内部职工居住问题，在村内陆续建设的职工宿舍。由于这些建筑所占地规划为工业用地，不是建设用地，首钢总公司不能对其进行改造建设，加之周边首钢工厂增多、大量外来人口涌入和基础设施建设投入不足等原因，造成居民生活环境恶劣，存在严重的治安、安全隐患，当地多次上访要求搬迁。

     三是政策不合理遗留问题。一些项目由于拆迁规划，补偿不合理，无法解决群众的实际困难，致使拆迁无法正常进行，部分“城中村”村民借机私搭乱建违法建设予以出租。位于五环边的海淀区肖家河社区，农转居人员和无业人员占８０％，１９９４年农转居时，居民拿到的３万元安置费凭利息可维持当月生活，过了１０年的时间，由于银行利息率下降且又增加了利息税，再加上子女上学、生病就医，日常生活开支增长，拿到的安置费所剩无已，致使居民情绪不稳，上访事件逐年增加，成为地区不安定的因素。

    四是价格杠杆的作用和经济利益的驱动。由于流动人口的高度聚集，以及流动人口低水平的消费，促使其向租房价格低廉的“城中村”中云集，客观上加速了“城中村”的“发展”，而“城中村”中简陋、闲置房屋形成的便宜的租金优势，又成为低收入流动人员和无业人员选择栖身之所的目标，在一定程度上助长了闲置房屋的出租和违法建设的无序发展。还有一些村民借机建设违章建筑，以便今后拆迁时索要巨额拆迁补偿。

    五是管理问题。我国《收容遣送办法》和北京市《出租房屋安全许可证》相继取消后，现行政策的配套管理措施未能及时跟上，造成管理工作法律依据不足，使得“城中村”中的管理失控现象非常突出。

切忌“头痛医头、脚疼医脚”

   

“城中村”聚集了大量的外地流动人口，使管理工作难度加大。

  近年来，北京市各区一直高度重视“城中村”的整治改造工作，仅丰台区就累计投入整治经费上亿元，拆除违法建设近５００万平方米。但是，各区县采取的多是阶段性和突击性的行动，未能形成长效管理机制，因此“城中村”问题仍未从根本上得到解决，经常出现反弹。

    长期分管综合治理工作的北京丰台区外来人口管理办公室主任胡春溪认为，“城中村”问题是一个涉及人员众多、领域广阔的大课题，如果不重视“城中村”问题的研究，不从总体上对解决“城中村”问题进行长远谋划，不做未雨绸缪的工作，待形成“城中村”后再“头痛医头、脚疼医脚”，那么随着城市化进程的不断加快，“城中村”问题只能越积越多，其积聚的矛盾也会愈益尖锐，出现越来越多的“城中村”势必成为必然。

    怎样才能有效根治“城中村”？首都社会治安综合治理委员会办公室建议：首先，要把“城中村”的长远改造和综合开发尽快提上各级政府的议事日程，制定“城中村”改造和综合开发规划及相关配套政策。其次，坚持规划先行，将“城中村”改造纳入规划修编范畴，并按轻重缓急制定不同的解决对策和科学的改造计划，力避出现抢改局面。再次，把“城中村”问题列入城市改造的重点，做好现有产权单位和住户的工作，加快整体规划和开发建设，大力推进征而未建土地开发建设，督促开发商尽快实施拆迁建设，对长期不拆迁建设的单位，应严格按照有关法律规定，收回其土地开发使用权并重新规划，尽快实施开发建设，通过开发建设带走周边的“城中村”。此外，还要以加强出租房屋管理为突破口，切实加强对流动人口的管理。（完）

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