城管文明执法却为何屡招暴力抗法？

　　                                    ——国内首例抗拒城管行政执法被判妨碍公务罪案件启示

　　对于杭州市城市管理行政执法局的队员来说，2003年的7月21日有着特殊的意义，这一天，杭州市江干区人民法院以妨碍公务罪，一审判处占道设摊、暴力抗法者俞水明有期徒刑两年。

　　正如“3·15”维护了广大消费者的权益一样，江干区人民法院对暴力抗法者的宣判就是对“城管”队员正当执法工作的权益维护，不仅如此，法院还维护了城管的威信、保护了为城市管理献身的责任心。因此，杭州市城管队员在得知这一判决后无不拍手称快，因为在此之前，对暴力抗法者的忍让曾严重挫伤了城管队员的执法积极性，现在，法院的判决正是对他们依法行政的认可和保护。然而，也正是以此为代表的一系列城管遭暴力抗法事件，唤起了人们对于城管职能和定位的思考。值得一提的是，这是我国城管行政执法中，首例以妨碍公务罪追究暴力抗法者刑事责任的案例。7月21日，成了杭州“城管”的“3·15”日。

新华网浙江频道 记者：朱立毅 编辑：卞君君 监制：何玲玲

　　三年城管执法 百名队员受伤

杭州市夕照社区内人行通道上曾经有许多无证摊点在设摊现炸现卖油炸食品，不但严重妨碍了过往行车并影响市容环卫。

杭州市正式开展“两摊”（即倚门设摊、占道设摊）问题的整治行动前，夕照社区内人来人往的街道几乎成了闹市。

　　今年4月1日下午4：40，杭州江干城管执法局采荷中队根据群众举报，在其所辖的夕照社区内人行通道上有无证摊点在设摊现炸现卖油炸食品，不但严重妨碍了过往行车并影响市容环卫。为此，城管队员按照程序来到所辖的夕照社区，对设在社区通道上的无证食品摊点进行处理。在暂扣一个卖葱包烩摊点的物品时，摊主俞水明十分蛮横，对着城管队员破口大骂，一名队员不得不从身后抱住俞水明，以便让其他城管队员继续搬运物品。就在此时，悲剧发生了。被城管队员抱住的俞水明对着一口油锅底狠踢一脚，当时端着油锅的城管队员付志敏正在提醒周围市民小心烫油，根本毫无防备，整锅热油都泼在了他的脸上，付志敏当即应声倒下，痛苦地在地上挣扎，周围的城管队员也没能幸免，衣服上、皮肤上都被浇到了烫油。受伤后的付志敏被立刻送往杭州笕桥医院，据该医院烧伤科诊断，付志敏为2%深二度烧伤，起码要在医院里治疗半个多月。而且这样的伤势比较严重又集中在脸部，肯定要留下伤疤。据江干城管执法大队采荷中队的中队长祝伟说，现年43岁的付志敏是名优秀的城管执法队员，在上个月考评中为区局第一，而且他一直照顾着一位孤寡老人，已经坚持8年了。像这样一位优秀的执法队员为什么还要遭此毒手！

　　让人惊诧的是，在泼油案发生几天之后，杭州市的城管队员又遭到严重的暴力抗法，4月11日下午，下城区长庆执法中队队员李冲力在追捕违章三轮车时，被车主郭某用拳头猛击头部，郭某还用肘部对李的前胸猛击二十多下，李当场被打翻在地。经医院诊断，李冲力第四肋骨骨折，头部脑震荡。

　　城管队员接二连三遭受伤害的消息，让人们开始关注更多的暴力抗法事件。据统计，杭州市自2001年9月成立城管执法局以来，平均每月发生暴力抗法事件20多起，有近百名队员受伤。2001年9月至12月，下城区城管行政执法局遇到暴力抗法事件9件，有14名队员被不同程度的打伤，最重的一名队员被一抗法者用砖块、木棍击伤后脑，造成脑震荡，另一名队员手指骨折。2002年发生暴力抗法53件，造成58名队员受伤，一名干部的大腿被咬下一块，多名队员制服被扯烂。暴力抗法出现的比率大得惊人。据了解，现行的法律中，没有赋予城管执法者对公民人身进行强制的权力。城管队员在执法中遇到这些暴力抗法者，除一部分受到公安机关的处理之外，大多均未被绳之以法，而派出所一般都是以民事纠纷案论，在郭某伤害李冲力的案件中，肇事者最后仅被治安拘留十天。由于城管队员依法行政的权益得不到有效保护，城管部门的日常工作受到了不小的影响。但是，城管执法者在正当工作中遇到暴力抗法事件只是民事纠纷这么简单吗？

　　“文明执法”遭遇“打了白打”

经过开展“两摊”整治后夕照社区的人行街上恢复了整洁、有序的城市面貌。

貌似热闹，繁忙的市场，却全都是设在人行道上的无证摊点。

　　4月1日杭州市城管局正式开展声势浩大的“两摊”（即倚门设摊、占道设摊）问题的整治行动，第二天，就发生了拨油抗法事件。面对愈演愈烈的暴力抗法事件，人们在纷纷谴责暴力抗法者后不禁要问，到底是什么使城管队员在暴力抗法者的拳头下频频受伤？城管的执法态度是不是太“软”？城管执法难，究竟难在何处？究竟是何原因让城管执法者遭遇尴尬？杭州市城管局一位负责人感叹：城管执法复杂，难处颇多。

    据介绍，城管与公安的执法对象不同，公安执法的对象大多是“过街老鼠”的违法者，人人喊打，可城管的执法对象多为小摊小贩，维护的是城市秩序，其中的是非对错往往并非显而易见；其次，作为直接面对基层的执法部门，一些群众就把平时对政府职能部门的不满全都撒在了城管身上，在事实还没有弄清楚之前，就已把矛头对准了这些执法部门，加大了城管执法的难度。但这位负责人也承认，由于城管执法队伍成立时间不长，人员素质参差不齐，曾出现过“一颗老鼠屎坏了一锅粥”的现象，要挽回不利影响需要一定的时间。为了维护城管执法队伍的良好形象，杭州市城管局对行政执法人员实行“六条禁令”，其中一条就是：禁止打人、骂人、粗暴执法，违者限期调离，情节严重的予以辞退。

　　原本是一条促进文明执法、保护被执法者利益的规定，没想到却成了一些不法商贩手中的“护身符”：“城管不敢还手，打了也是白打”，一些蛮横无理摊贩的气焰日渐“嚣张”。整治无证摊贩是城管的职责，但因为“侵害”的是小贩们的“利益”，双方常常成为“仇家”，甚至连被热油浇破相、被菜刀砍伤的惨剧也时有发生。

　　哪个将军不爱兵？看到自己的队员在执法中屡受委屈，甚至被殴打受伤，身为杭州市城管局局长赵荣福心里无疑很不是滋味。赵荣福说，城管队员面对的是城市管理中的热点和难点，执法中确实有人对抗执法，但是我们还是要求城管队员文明执法、依法处理，做到打不还手，骂不还口，队员们受了委屈，内部颁发“委屈奖”，“相信我们的执法工作会得到越来越多的支持和理解。”近日，大学毕业不久的就加入城管闸弄口中队的洪卫弟就得到了城管局的文明执法“委屈奖”，以此表彰他遭遇暴力抗法时忍辱负重、坚持文明执法的行为。据了解，除杭州之外，全国还有许多城市都设立了这个带些无奈的“委屈奖”，可见城管队员在执法中遭到群众误解、被不法商贩打骂的现象并非少数。

　　用法律为执法者讨回公道

为了维护城管执法队伍的良好形象，杭州市城管局对行政执法人员实行“六条禁令”。

现年43岁的付志敏是名优秀的城管执法队员，治疗出院后没怎么休息就赶忙来报道上班了。而且付志敏一直照顾着一位孤寡老人，已经坚持8年了。

　　这些年来，城管执法部门为创造整洁、优美、文明的生产、工作和生活环境方面，作出了不少的贡献．可是他们的一些执法行为往往不为人理解，不可否认地说，在许多地方一提起城管执法，人们首先想到的就是一大队人马“气势汹汹”、“叫嚣乎东西”的形象。杭州市城管局曾为由简单粗暴的执法转变为温和理性的文明执法，甚至在杭州市西湖边繁华的北山路岳庙一带成立一支由5名女大学生组成的执法队。在它的背后，标志着一种执法思路及执法方式的转变。

    4月2日，“整锅热油泼在执法队员脸上”的事件第二天，杭城各大媒体纷纷不惜版面，对此进行详细报道。杭州市委书记王国平直接在媒体报纸上作出批示：对这类暴力抗法者必须依法严处。公安系统应着手研究如何以更积极更有效的方式支持市委、市政府及其有关部门高标准严要求搞好城市管理。并向付志敏表示亲切慰问，请卫生局组织最好的医护力量救治付志敏。杭州市政府副秘书长储根荣及市城管执法局负责人都到笕桥医院看望了付志敏，嘱咐其安心养伤。同时也提醒城管队员在执法过程中要加强自我保护，碰到蛮横无理的小贩，要保持“距离”，避免受伤。但这一切只能治“标”不能治“本”。

    杭州市城市管理行政执法局赵荣福局长告诉记者，由于受城管职能限制，碰到暴力抗法事件，往往有点“力不从心”。杭州市城市管理行政执法局赵荣福局长对记者透露说，其实早在去年国务院下发的国发〖2002〗17号文件中对暴力抗法事件的处理做出了明确要求：“对以暴力、威胁方法阻碍集中行使行政处罚权的执法人员依法执行职务的行为，公安机关要及时依法做出处理，直至追究刑事责任，不得作为民事纠纷进行处理。”“这份文件将对城管执法人员的执法行为给予保护，同时极大地震慑了那些暴力抗法者。” 赵荣福局长告诉记者，在以前发生暴力抗法事件后，由于种种原因，公安机关往往按照民事纠纷进行处理。

    虽然我们的执法人员完全是公务行为，最终却要赔偿经营业者各种费用。从某种程度上讲，执法人员的工作积极性因此受到一定的影响，尤其是执法人员的身体受到侵害时，他们的心里更不是滋味。此事的发生也引起了杭州江干区当地政法机关的重视。在警方前期侦查的基础上，杭州江干区人民检察院经初步审查以江检刑诉<2003>325号起诉书指控被告人俞水明妨害公务罪，并与7月8日向江干区人民法院提起公诉。

    7月21日，法院根据我国刑法第二百七十七条第一款之规定，判定被告人俞水明构成妨害公务罪，判处有期徒刑二年。

　　家住下城区、八年来一直受付志敏照顾的茹大妈在听到这个消息后，激动地说：法律一定会为好人讨回公道的！

　　暴力抗法凸现城管“先天不足”

在街边设立的无证摊点收摊后，留下了满街的狼籍。

　　如今，杭州城管遭泼油一案已尘埃落定，杭州市城管局局长赵荣福认为，此案将成为城市管理执法系统纳入法制管理的首次实践，他还表示，今后城管队员将依然保持文明的执法形象，但对那些试图暴力抗法的人，城管队员将用语言对其提醒；在暴力抗法事件发生时，城管队员将收集并保留起诉其妨碍公务的证据。然而，被动式地事后补救还远远不够，法学专家认为，我国现行的法律法规赋予城管的权力过大，超过了这支队伍的执法能力，城管遇到暴力抗法时往往“力不从心”。在接连几起暴力或非暴力抗法事件中，城管显示出了其被动的一面。

　　武汉大学行政法学博士黄锫分析指出，根据我国现行法律，城管执法者的执法手段比较单一，只有处罚权，没有实施人身强制的权力，要“揽瓷器活”却没有“金刚钻”，“权力缺失”成了城管队员在暴力抗法者面前频频“受伤”主要原因。

　　为了弥补城管执法能力的不足，目前，南京、长沙和太原等城市已经有了专门的公安城管分局，这些队员身穿警服，属于公安队伍，专门对付暴力抗法事件，队伍成立后，当地的暴力抗法事件明显减少。

　　在杭州市第十届人民代表大会第三次会议上曾有代表提出：要求尽快成立市城管公安支队(局)的建议。以实现城管执法的公安保障。目前，杭州市城市管理行政执法局也正在考虑组建城管公安支队（局），使公安支撑的体制进一步前移，在合法履行公务的前提下，增强执法的“威慑力”。这意味着也许在不久以后，杭州也将像长沙、南京等地一样建立起公安城管专业分局或类似的体制，民警将和执法队员一同上街执法，并对暴力抗法者即时采取强硬措施。

　　然而，公安介入城市管理是否合适、公安与城管的权责将如何区分，又成了人们争论的话题，不少人担心，城管公安支队（局）的出现会加重公安部门的负担，同时大大削弱城管部门的职能。武汉大学行政法学博士黄锫分析指出，对于城管部门而言，城市管理的概念太大、太模糊，因此首先要给城管这个机构以明确的定义：要它做什么，应不应该赋予他们权力，应该赋予他们多大的权力。黄锫还介绍说，外国也有类似城管部门的机构，这一机构只能对违规行为开罚单，真正执行的是警察或法院，这种做法有一定的借鉴意义。

　　中国政法大学教授龙卫球认为，抗法事件可以从两方面看，一，类似事件充分说明了我们公众的法律意识还相当薄弱，习惯于采取极端的方式去表达自己看法，并希望这种方式能为自己解决问题；第二，不得不承认国家在机构设置上还有不足，法规赋予了城管处罚权，如罚款、没收货物，但却没有给这支执法队伍相配套的权力，让他能很好的执行处罚权。由于罚款等权力的赋予，所以城管在执法过程中容易与被执法者发生冲突。而一旦发生冲突，城管就只能求助公安机关，联合执法的尴尬让城管这样的执法机构处于被动。中央党校社会学教授谢志强说，这些暴力或非暴力抗法事件的发生是社会转型期间的副产品，是正常的，不用刻意去回避，社会发展的进程需要类似的事情去推动、去完善。

　　“出事别怕，重要的是解决问题，我们有关部门要注意在执法的过程中加强引导，要对百姓灌输法律常识，让其辨明是非，要营造社会教育大氛围；但同时，我们的执法者更应该从严执法，只有严格执法，社会秩序才能有序。”（完）

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