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迅猛发展的通信业，将人与人之间的距离一步一步缩短。随之而来的一大课题，是如何对通信业实施有效监管，既维护消费者权益，又助其快速成长。甘肃白银市手机“计时风波”，引发一场由于部门权利交叉导致的监管权争议。
新华网甘肃频道 记者：孙志平 谭飞 制作人：李旸
今年5月20日，一桩因手机通话计时监管问题引发的官司，在甘肃省白银市白银区法院开庭。中国联合通信有限公司白银分公司（以下简称白银联通）、甘肃移动通信公司白银分公司（以下简称白银移动）不服白银市质量技术监督局（以下简称白银质监局）对其手机通话计时超长作出的行政处罚，将对方告上法庭。
业内人士称，此类行政诉讼案件，在国内尚属首例。开庭当日有近百人争相前来旁听，表明人们对这一事件极为关注。但考虑防非典因素，法庭不得不将旁听者减到30人。
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甘肃省计量测试研究所高级工程师
鲁光军接受记者采访 |
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| 演示测试方法 | 各执一词的“计时风波”
白银质监局局长陈晓阳介绍，事情起因于2002年初多名消费者投诉白银联通、白银移动多收话费。
为查明真相，2002年4月，白银质监局派员从两家公司分别申请到13034162827、13893036870手机号码，委托甘肃省计量测试研究所对其通话时长进行监测。该所随机选定2002年6月17日为测试日，对两个号码各监测通话35次。
负责此次测试的甘肃省计量测试研究所高级工程师鲁光军说，测试采用方法是，用标准测试装置接收手机摘机和挂机信号，得出实际通话时长，将其与移动运营商出具的话费单上记录的用于贸易结算的通话时长进行比较，确定通话时长计量是否超差。
《测试报告》显示，白银联通记录的13034162827号码的通话时长有34次超长。误差最大的一次，监测实际通话时长为58.5秒，话费单上记录的通话时长为148秒，超长计时89.5秒。测试时产生话费17.81元，因通话时长计量问题，多收用户话费5.23元，相对误差达41.57%。白银移动记录的13893036870号码的通话时长31次超长，最大计时误差绝对值为87.5秒。测试时产生话费17.25元，因超长计时，多收用户话费3.75元，相对误差为27.7%。
根据测试结果，白银质监局认定这两家移动通信运营商违反《中华人民共和国计量法》、《中华人民共和国计量法实施细则》、《甘肃省计量监督管理条例》，并于2002年9月30日对两家公司分别发出《行政处罚决定书》。责令两家企业“将所使用的电话计时计费装置申请法定计量监督检定机构予以检定”、“经检定合格后方准使用”，并决定：没收依据在网用户数推算出的2002年1月至6月白银联通违法所得31.38万元、白银移动违法所得43.83万元，分别处以1000元罚款。
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| 测试设备 |
对此，白银联通、白银移动一致喊“冤”。采访中，两家公司负责人均明确表态：企业使用的计时计费装置没问题！并强调，局用交换机计时计费装置与测试用设备相比，性能更优、精确度更高。因此，测试数据的准确性值得怀疑。况且，仅凭一个手机号码的通话计量误差，就推断计时计费装置超长计时，缺乏科学性。
在甘肃省计量测试研究所的实验室里，记者看到，测试使用的设备是郑州先达电子技术有限公司生产的XDJ-5电话计时器检定仪。鲁光军一边给记者演示测试过程，一边说，这套标准装置不仅有相关部门的定型鉴定，而且经过计量行政部门考核认可，设备的计时精度为毫秒级，而移动运营商给用户提供的话费单上计时只精确到秒，故设备的计时精度完全能够满足测试需要。鉴于运营商设备的先进性、稳定性，对某个时段计时准确度的测量，能够反映运营商日常计时情况。
他说，通过数据对比，还发现一个有趣现象：当白银联通为主叫方，白银移动为被叫方时，18次通话中，两家提供的话费单上记录的通话时长都不一致，但监测实际通话时长与白银移动话费单上记录的通话时长相一致。
 白银联通、白银移动的解释是，即使计时超长，也应该是等量超长，不可能超长忽多忽少。测试数据显示计时超长呈曲线状态，仿佛设备由人用手工控制，对在网运行的局用交换机而言，这根本不可能。再者，局用交换机计时计费装置的原始参数具有不可修改性。
白银联通使用的是诺基亚局用交换机，诺基亚上海公司技术人员在法庭外接受记者采访时也一再称，作为用户的白银联通，无法修改交换机计时参数设置。
2002年11月，不服处罚的白银联通、白银移动先后向甘肃省质量技术监督局申请行政复议，在法定期限内，甘肃省质监局未作出复议决定。今年1月28日，两家公司将白银质监局告上法庭。
是越权行政，还是依法监管？
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| 玲琅满目的手机让人目不暇接 |
行政处罚升级为行政诉讼，争论的焦点变成白银质监局对白银联通、白银移动手机通话计时有没有合法监管权。
白银联通、白银移动认为，一方面，局用交换机计时计费装置不属国家规定实行强制检定的工作计量器具；另一方面，装置的检测权在通信管理部门，白银质监局无权监管，其行政处罚行为属越权行政。
支持白银联通、白银移动观点的主要“证据”是信息产业部信部科[2002]463号文件。该文件称：“电话计费是局用交换设备的一项重要功能”，“不属于原国家技术监督局于1999年1月19日发布的‘关于调整《中华人民共和国强制检定的工作计量器具目录》的通知’中所列电话计时计费装置的范围”。文件指出：“对在用局用交换设备开展计费技术性能检测关系到电信网络的安全、可靠和畅通，未经国务院信息产业主管部门的授权和委托，任何单位和个人不得擅自检测。”
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| 红火的兰州通信市场 |
白银质监局针锋相对予以反驳。他们认为，首先，根据国务院授权，原国家质量技术监督局已将电话计时计费装置列入强制检定目录，有关行业主管部门的文件性解释没有法律效力。其次，白银联通、白银移动向用户收取的话费，是通过计算通话时长得出的，属于从事计量活动。白银质监局作为国家计量行政部门，对本行政区域内的计量活动实施监管，是《计量法》赋予的权力。
值得注意的是，今年4月22日，国家质检总局下发《关于加强电话计时计费装置计量监督管理的通知》，要求各级质量技术监督部门“对用于贸易结算的电话计时计费装置实施强制检定并加强监督管理”。这一规定与信部科[2002]463号文件明显相左。
“监管权之争，似乎是部门权力和经济利益的争夺。”业内人士如此坦言。甘肃移动有关人士透露，如果让质监部门检测其计时计费装置，一年要支付上百万元检测费。
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| 手机正成为人们必不可少的通信工具 |
市场经济呼唤有效监管
目前，“计时风波”引发的诉讼尚未判决。无论结果如何，案件引出的通话计时监管问题，都不容忽视。
据报道，我国电话用户总数已达4.47亿，居世界第一位。其中，固定电话用户2.26亿户，手机用户2.21亿户。对这个庞大消费群体而言，通话计时计费装置犹如一杆秤，计量不准，无异于用“黑心秤”坑人。
令人忧虑的是，迄今，不管是行业外部、还是行业内部，没有机构对甘肃任何一家电信企业的计时计费装置进行过计量检测。从行业外部看，鲁光军说，这方面的计量规程2001年9月10日就已发布，但有关部门与电信企业协调多次未果。从行业内部看，信部科[2002]463号文件明确要求，“对在用局用交换设备开展计费技术性能检测”，8个月过去了，未见动静。
消费者舒桐说，监管“真空”是对消费者严重不负责任。但事件本身对消费者来说是利好消息，会加快政府部门解决计费监管问题的进程。
事实上，通话计时计费问题近年来一直是消费者投诉的热点。据甘肃省消协统计，今年3月20日至5月20日，甘肃省消协接到通信服务类投诉125起，其中15起涉及价格和计量问题。甘肃省消费者协会秘书长赵国文说，这个数字在两三年前更高。近年来投诉下降的原因之一是，面对移动通信运营商这样的垄断企业，无论是消费者本身还是负责维权的消协，都面临着一个取证难、指证难的问题。比如手机长途电话有通话时间记录，而市内电话却只有通话次数记录，至于计时计费准确与否、企业的诚信度如何谁也说不清楚。
赵国文说，消费者投诉通话计时问题面临专业的检测技术壁垒，但是消费者不能只吃亏没说法：比如计时计费的标准问题，大家都知道“四舍五入”，为何到了通信企业就“只有入没有舍了”？
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| 中国市场学会理事、兰州商学院经贸学院院长蔡文浩接受记者采访 |
中国市场学会理事、兰州商学院经贸学院院长蔡文浩
认为，此案反映出的问题很典型：第一，市场竞争呼唤公正监管，而近年来类似移动电话运营商等垄断部门与普通消费者之间屡次发生的纠纷案例，最终总会暴露出自己监督自己、裁判员当运动员的老问题。从监管的有效性看，
信息产业部所称的行业内部监管显然没有由第三方——质量监督部门来监管更具效力。 
第二，市场经济呼唤诚信机制。从本案中所反映出的问题来看，无论是移动电话运营商还是作为第三方监管的质量监督部门，要对公众树立企业诚信或部门诚信的信任感，都需要第三方来论证。而案件所透露出的恰恰是诚信机制的缺失，移动电话运营商认为质量监督部门无权监管，而质量监督部门提供的关键性测试数据也无第三方来论证其准确性和可靠性。但是作为普通消费者的老百姓更关心的却是自己的利益是否受侵犯，这正是政府应该重视和解决的问题。
甘肃省通信管理局政策法规处处长冯渤说，白银案例是甘肃通信企业发生的首例计时纠纷诉讼。作为通信行业的主管部门，最关心的是由此案所引发出的通信计时计费问题，这也是一个监管新课题。但是，冯渤认为，此案所暴露出的计时计费系统检测、监管问题，涉及到技术力量、人员资格、相应资质、具体政策等复杂因素，目前要对这一系统进行检测尚不具备条件，检测工作到目前为止也尚未进行。至于系统设备检测监管权力归属问题，冯渤说，信息产业部去年在相关文件中已明确这项职责由各省通信管理局负责履行。
几年前，移动电话运营商曾采取提供通话计时计费单的办法，以消除部分移动电话用户对通话费用的质疑。但是，白银“计时风波”案例又提出了新的问题：如果你提供的计时计费单可能本身就有问题，消费者怎能给予信任？而一个面对数亿用户的公众企业，又该如何消除这种新的质疑呢？
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