"瘦肉精"事件催生"放心肉"市场需求

    1、惩治有关“瘦肉精”等犯罪的法律法规
 
  “两高”《关于办理非法生产、销售、使用禁止在饲料和动物饮用水中使用的药品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的理解与适用。

    最高人民法院和最高人民检察院于近日联合发布了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法生产、销售、使用禁止在饲料和动物饮用水中使用的药品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），并于2002年8月23日起施行。《解释》的发布实施，对于依法严惩非法生产、销售、使用“瘦肉精”等犯罪活动，保护公民身体健康，维护社会主义市场经济秩序，具有十分重要的意义。

    一、《解释》出台的背景和经过情况

　　近一个时期以来，食用含有“瘦肉精”猪肉导致中毒的事件在一些地方时有发生，严重危害人民群众身体健康。中央领导同志对此高度重视，要求有关部门采取切实措施，严厉打击非法生产、经营和使用“瘦肉精”的犯罪行为。

　　“瘦肉精”是盐酸克伦特罗药品的俗称，是一种肾上腺素类神经兴奋剂，用于治疗支气管哮喘、慢性支气管炎和肺气肿等疾病。它可促进猪肉生长。“瘦肉精”可以“终生”残留于肝肺等内脏器官中，人食用含有过量“瘦肉精”的肉制品后，会出现肌肉震颤、心慌、战栗、头疼、恶心、呕吐等中毒症状，甚至导致死亡。根据国务院颁布的《饲料和饲料添加剂管理条例》的规定，国家有关部门已明令禁止在饲料和饲料添加剂中添加“瘦肉精”等激素类药品。

    实践中因为刑法没有明确规定，各地司法机关对能否追究非法生产、经营和使用“瘦肉精”的单位和个人的刑事责任问题，认识不一致，影响到对这类犯罪的打击。为严厉打击有关“瘦肉精”犯罪案件，统一执法标准，“两高”决定共同制发此司法解释。

    二、《解释》的主要内容

    《解释》共有六条，主要是从生产、销售、使用“瘦肉精”及加工、销售“瘦肉精”制品等不同环节作出的规定，逐一简要说明如下：

    《解释》第一条规定主要解决非法生产、销售“瘦肉精”等药品行为的刑法适用问题。据介绍，目前生产“瘦肉精”的，既有“地下工厂”，也有正规药厂；销售“瘦肉精”的，既有通过非法途径的，也有通过药店的。根据《药品管理法》的规定，国家对药品的生产经营实行严格审批管理制度，未取得《药品生产许可证》、《药品经营许可证》等许可证件和批准文号的，不得生产经营药品，违者应依法予以惩处。根据《解释》的规定，对“地下工厂”和非法途径生产、销售“瘦肉精”，或者药品生产经营单位违反有关规定非法生产、销售“瘦肉精”，情节严重的，应当依照刑法第二百二十五条第一项的规定，以非法经营罪追究刑事责任。

    《解释》第二条主要是明确饲料生产者、销售者在饲料中非法添加“瘦肉精”等违禁药品或者销售明知是含有“瘦肉精”等违禁药品的饲料行为的刑法适用问题。多数意见认为，《饲料和饲料添加剂管理条例》(以下简称《条例》)第二十九条对违反规定在饲料和动物饮用水中添加禁用的药品行为（即本条解释所规定行为）的行政处罚问题作了规定，但对此行为构成犯罪的应如何处理没有规定，相比之下，此种行为更接近于《条例》第二十八条规定的违反规定生产、经营已经停用、禁用或者淘汰以及未经审定公布的饲料、饲料添加剂的行为，而不宜按生产、销售伪劣产品罪论处，《解释》最终采纳了这一意见。

    《解释》第三条规定主要是解决养猪户非法给猪喂养“瘦肉精”以及生猪销售者非法销售“瘦肉精”猪的问题。据介绍，给猪喂养“瘦肉精”的方法有两种，一种是直接在饲料中添加，一种是在给猪喂的水中添加。第一条规定的生产、销售“瘦肉精”行为，由于没有直接将其用于喂养，只能按非法经营罪定，刑罚相对较轻；本条规定的行为是直接将“瘦肉精”用于喂猪或者故意销售“瘦肉精”猪，所以按生产、销售有毒、有害食品罪追究刑事责任。经研究，多数意见认为，《食品卫生法》界定的只是该法的适用范围，不能将该法所指的食品与刑法中的食品完全等同起来，对刑法中的食品作相对广义的解释，既不违背立法原意，也有利于严厉打击犯罪。

    《解释》第四条规定主要是解决屠宰等加工环节和肉类市场销售环节有关“瘦肉精”行为的处罚问题。屠宰等加工行为也是一种生产行为，如果行为人明知是“瘦肉精”猪而提供屠宰等加工服务的，直接定其生产、销售有毒、有害食品罪即可，而没有必要按共犯论。食品安全问题事关重大，与广大群众切身利益息息相关，有关“瘦肉精”行为有时可能不会直接导致人身伤亡等损害后果，但却直接危及不特定多数人的健康，造成消费者心理恐慌，扰乱市场秩序，必须予以严惩，《解释》的有关规定正是体现了这一精神。

    《解释》第五条规定解决的是竞合犯罪的问题。根据这一规定，行为人实施某一有关“瘦肉精”等犯罪行为，同时触犯多个罪名的，应以其中处罚较重的规定定罪处罚而不实行数罪并罚。

    《解释》第六条规定明确了违禁药品范围的确定问题。

    三、适用《解释》应注意的问题

    （一）关于罪与非罪的界限问题

    《解释》只是明确了不同情况下有关“瘦肉精”等行为的刑法适用问题，对于具体定罪的数额、数量等标准则没有涉及。根据最高人民检察院、公安部《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》第七十条的规定，实施本《解释》第一条、第二条规定的行为，个人非法经营数额在5万元以上或者违法所得数额在1万元以上的，单位非法经营数额在50万元以上或者违法所得数额在10万元以上的，应当依法追究刑事责任。

    根据《条例》第二十九条的规定，使用禁止生产、经营停用、禁用或者淘汰的饲料、饲料添加剂，或者在饲料和动物饮用水中添加激素类药品和国务院农业主管部门规定的其他禁用药品，未构成犯罪的，应由县级以上地方人民政府饲料管理部门没收违禁药品，可以并处1万元以上5万元以下的罚款。生产、销售有毒、有害的食品罪属于行为犯，没有数额、数量等情节方面的限制条件，但根据刑法总则有关犯罪定义的规定，对于情节显著轻微的生产、销售有毒、有害食品行为，不按犯罪处理，可以依照《食品卫生法》的有关规定予以相应的行政处罚。

    （二）关于有关暴力抗法行为的处理问题

　　实践中，在查处有关“瘦肉精”等案件时不断发生暴力抗法事件。在研究制定《解释》的过程中，为了给有关执法人员提供法律保障，有力震慑犯罪分子，同时，也为了解决一罪与数罪的问题，曾一度规定：“行为人实施非法生产、销售、使用盐酸克伦特罗等国家规定禁止用于动物饲养的药品行为，构成犯罪，又以暴力、威胁等方法抗拒查处，构成其他犯罪的，依照数罪并罚的规定依法追究刑事责任。”由于上述规定原则在有关法律和司法解释中已多次明确，在司法实践中也没有异议，可以不再单独规定。《解释》最终取消了上述规定，但在司法实践中应注意照此原则办理，以彻底打消犯罪分子的嚣张气焰。

   2、什么是"放心肉"？什么是"无公害猪肉"？

　　"放心肉"的慨念是我国根据市场销售的猪肉不安全卫生的情况提出来的，它指的猪肉中不注水；不使用病猪肉、死猪肉；在饲料安全卫生方面不使用禁止使用的镇静剂、安眠类饲料添加剂和平喘类、激素类药物，如瘦肉精等影响人类身体健康的药物。

　　而无公害猪肉是国际通用的名称，它的标准比放心肉要严格得多。

　 事实上生产无公害猪肉是一个系统工程，它是从生产基地到肉食市场的链式猪肉食品安全全程监控的生产体系。 （引自黄瑞华等：直面国际市场，实施猪肉安全生产，畜牧与兽医，2002年，第34卷，第9期）

(接左表《无公害肉类安全标准》 ) 

　　近一段时期来，广州有关猪肉的新闻可谓接二连三：先是某大型肉联厂厂长因"擅自"推出所谓"安全肉"而被调离，接着"皇上皇"品牌猪肉隆重推出并获得政府支持，再就是前两日"百佳"超市推出的其自称的"无公害猪肉"，上演了一出"隆重登场---短暂退场---再次登场"的悲喜剧。一切迹象都在表明：在经历了一系列"瘦肉精"危害特别是广东河源因"瘦肉精"毒倒690多人的恶性事件后，广州鲜猪肉市场正步履蹒跚地朝"放心肉"品牌时代迈进。

　　"瘦肉精"又称"害人精"。上个世纪80年代初，美国一家公司意外发现，将一定量的盐酸克伦特罗添加入饲料，可提高牲畜的瘦肉率。这一新发现被一些国家应用于养殖业。80年代后期，我国部分大专院校、科研院所向饲料加工厂、养殖专业户推广了这种饲料添加剂。经试用这法子果真不错，"瘦肉精"的叫法从此流传开来。虽然一直没有得到国家主管部门的认可，但瘦肉精在不少饲料加工企业和养猪专业户中成为"秘密武器"，过去内地许多供港生猪如不食用瘦肉精还不被接受。

　　盐酸克伦特罗是一种可用作兴奋剂的药物，能引起交感神经兴奋，医疗上用于治疗哮喘。人吃了这种猪肉尤其是猪内脏后，会出现心跳加速、四肢颤抖、腹痛头晕，同时伴有呼吸困难、恶心呕吐等症状。第一个因食用含有瘦肉精成分的肉而中毒的案例发生在西班牙。43个家庭的成员在一次吃了牛肝后，发生了集体食物中毒。而这牛正是用添加了盐酸克伦特罗的饲料喂养的。1998年，香港、广东等地发生了因食用猪肺汤的食物中毒事件，元凶就是瘦肉精，这一问题开始浮出水面。

　　到2001年国内因食用含有瘦肉精猪肉而中毒的案例已可谓触目惊心：

　　1月10日，浙江余杭市数十位居民瘦肉精中毒。几乎同一时间，杭州江干区、衢州也发生了类似的食物中毒事件；

　　2月20日，广东云浮市托洞镇25人严重呕吐腹泻，被送进医院抢救，另有数十名症状轻微者也接受了医院的观察治疗；

　　8月7日，浙江海宁市法院以销售有毒、有害食品罪分别判处个体养猪户魏益明、农民孙志福有期徒刑4年，并处罚金。此前，魏在明知食用过量瘦肉精的猪肉可能对人体造成危害的情况下，与孙志福商议将其7头猪售出，造成40余人中毒；

　　8月23日，浙江桐庐县又发生瘦肉精中毒事件，涉及5个乡镇180多人。有毒猪肉是从嘉兴市所属平湖市新埭镇流入桐庐的。而就是这个平湖市，去年有一名叫张项观的养猪户在与当地畜牧兽医站签订《供沪生猪、肉品承诺书》，保证不使用瘦肉精情况下，出售了有毒生猪，造成30多名上海居民食物中毒。

　　11月7日，广东河源市690多名市民因食用含有瘦肉精的猪肉中毒。有毒猪肉是这个市的肉联厂从养猪户处收购屠宰后供应市场的。此事是由瘦肉精生产经营厂家非法出售这种药品，广东台山市中洋饲料有限公司非法生产含瘦肉精的饲料，河源市两名个体养猪户非法使用含瘦肉精的饲料喂猪而引发。
    ……

　　众所周知，消费者用肉眼很难分辨鲜肉是否"放心肉"，而生猪一旦分割出售后更难查其源头。与此同时，随着经济条件的逐步好转，近年来广州市民对品牌的追求已由工业品逐步扩大到"菜篮子"商品。尤其是"瘦肉精"事件的相关报道见报后，人们更盼望能购买到有保障的"放心肉"。

猪肉市场进入品牌时代大势所趋

　　在市场的呼唤下，于今年9月亮相的皇上皇牌鲜猪肉成为广州市场上的首个品牌肉。而"百佳"超市于近日推出的号称无公害猪肉的"宏远牌猪肉"，尽管经历了一天之内由"退场"到"复出"的"小插曲"，然而"百佳"称，根据他们的调查，天河区有超过三成的消费者表示愿意"花更多的钱购买更有保障的肉品"。据悉，"百佳"金田店由于位于消费力较高的天河北路，该品牌鲜肉一上市就颇受欢迎，销售量比普通肉品还高。超市方面认为，这说明消费者在经济条件允许的情况下，愿意选择优质优价。

　　然而品牌的塑造并非易事。广州某大型肉联厂于今年4月推出了"安全肉"并大肆宣传，却不料胎死腹中。业内人士分析，主要原因是其声称"安全肉"比"放心肉"更令人放心，这必然在部分市民中引起疑惑：难道"放心肉"并不安全？这就对"放心肉"声誉造成一定的损害，这显然是管理部门不愿看到的。也因此，"安全肉"成为倒在塑造品牌道路上的第一个失败者。　

　　从"放心"到"无公害"，可以说，是我国人民生活质量提高的又一显著标志。

　　凡是"无公害"产品，一定是放心的；但这种放心，并不完全等同于通常"放心×"的那种放心。自去年１０月以来，农业部先后发布了两批共计２１２　项无公害食品行业标准，均已正式实施。行业标准重点突出了蔬菜、水果、茶叶、肉、蛋、奶、鱼等关系城乡居民日常生活的"菜篮子"产品。标准内容包括产品产地环境条件、生产技术规范、产品质量安全标准等。举无公害猪肉为例，按照标准的规定，需要实行养殖、屠宰、加工、销售全过程的严格监管，确保"一条龙"绿色通道上市，其中对饲料、饲料添加剂、饮水、兽药、环境等方面均实施新的安全技术措施。"放心肉"呢？在某种程度上说还只是局限于定点屠宰，市场监管与防范的重点还只是不含瘦肉精、不是病死猪肉等。而在农业部颁布的"无公害猪肉"指标中，除了疫病外，还有农药残留、重金属残留、微生物含量等１５项指标。这样一比较，"放心肉"与"无公害肉"在内涵上就有不小的距离了。

　　无公害产品意味着安全、优质和营养。正因为其产品的品质严格建立在国家标准的基础之上，其名目就绝对不可以自称，而必须经过无公害农产品认证机构的认证。倘若商家在概念上打马虎眼，或者自拍胸脯保证什么，即便说得不差，也是不行的。

　　广州市商业局局长谭应华在接受记者采访时强调，要塑造品牌，企业必须从生猪生产到鲜肉销售的全过程都严格遵循国家有关认定认证程序，任何环节出现问题都等于自砸牌子。"皇上皇"品牌鲜肉上市伊始，即向社会郑重承诺：严把采购环节、屠宰加工环节、配送销售环节等。"百佳"超市也表示，仍将力推"宏远牌猪肉"。

　　即使已在市场上"安全着陆"，也并不意味着它的成长、发展就可以一帆风顺。由于"品牌肉"的出现必然威胁原有肉档的生存，它从一开始就承受着来自各方面的压力。"皇上皇"鲜肉于今年9月18日正式推出，当时开设10个专卖点，预计在年底增加到60个，然而时隔1个多月，设点工作阻力不小，目前仅增至18个，相对于广州数百个肉菜市场和超市来说，显然太少。不过，据该品牌的销售人士介绍，市民对"品牌肉"的反应不错，已设的点档生意都比较兴隆。有了消费者的支持，经营者的信心也就有了，这位负责人表示，有信心到2004年把"皇上皇"肉档发展到300个。"百佳"的中国区肉品采购经理荚恒龙也认为，"品牌肉"占领市场是迟早的事；他称，已有多个有实力的企业将介入鲜肉市场打造各自的"品牌肉"。谭应华也明确表态：对"品牌肉"，政府将给予支持和鼓励。　

"放心肉"是否真的安全？多头并进根治"问题肉"

　　怎样才能保证人们吃上"放心肉"呢？通过确立地方法规，进一步加强和规范动物防疫管理工作，无疑是必要的途径。

　　这几年来，有关部门不断加大打击力度，但瘦肉精却始终阴魂不散。这是为什么呢？谈起这个问题，农业部畜牧局饲料处处长杨振海一脸无奈。

　　据介绍，瘦肉精从处方药变成毒猪肉，要经过五个环节：第一环节是瘦肉精的药品生产企业，由药品监督管理局、工商局负责；第二个环节是饲料企业，由农业部负责；第三个环节是养殖企业和养殖户，也是由农业部负责；第四个环节是屠宰企业，由经贸委负责；第五个环节是猪肉市场，由质量监督检验检疫局和工商局负责。

　　与我们的管理漏洞相对应的，是瘦肉精所带来的巨额利润。据农业部统计，如果要养殖一头瘦肉型的猪，必须要从育种开始，其成本要比养殖普通猪高出许多。而用瘦肉精把一头普通猪变成瘦肉型的猪，只需要10到20天的时间，成本只要8块钱，而净利则高达22块钱，利润率为275％。在缺乏有效监管的情况下，暴利自然让一些养殖企业、养殖户以及药品生产企业和屠宰企业趋之若骛。

　　据了解，美国的养殖企业只有几百家，而中国的养殖企业和养殖农户加在一起，其数量已超过了一个亿。如果立法不明，执法不严，要想彻底禁绝瘦肉精，几乎是一个不可能完成的任务。为此农业部的杨振海处长谈到了这样一个观点，能不能在瘦肉精流通的五个环节进行严查重惩，使所有的人都不敢碰这道高压线。也许，这才是尽快禁绝瘦肉精的根本途径。

　　2001年12月3日，广东省九届人大常委会审议通过了《广东省动物防疫条例》，为市民吃上"放心肉"提供了法律保证。该条例从2002年1月1日起实施。

　　条例进一步细化和规范了广东省行政区域内动物疫病的预防、控制、扑灭和动物、动物产品的检疫活动，明确规定由各级人民政府畜牧兽医行政管理部门主管动物防疫工作。同时作出"违反法律规定，逃避检疫，引起重大动物疫情，致使养殖业生产遭受重大损失或严重危害人体健康的，将依法追究刑事责任"等一系列处罚规定。

　　不过，有广州市人大委员直言目前市场"放心肉"距真正"放心"还有一定的差距。广州市人大常委会在十一届人大四次会议后交给市政府办理的229件议案、建议和批评中，唯一作为议案处理的是关于"放心肉"的问题。

　　市人大常委会组成人员在审议有关报告时指出，市政府在这方面已经做了大量的工作，取得了一定的成绩，但是距真正"放心"还有一定的差距，代表们建议市政府要加大办理的力度。
　　据悉，在所有提交的议案、建议和批评中，正在解决或列入计划将要解决的有151件，暂时不能解决的或留作有关部门参考的有31件。有委员说，作为唯一议案办理《进一步完善我市肉联厂"放心肉"检测手段及制度议案》，政府动作的力度还需要进一步加大。

　　"放心肉"检测标准亟待制定。有委员提出，去年提出的议案是针对屠宰布点不合理、流通体制不合理、检测手段落后而提出的，议案要求市政府着重解决制定检测标准和提高检测手段两个问题，后一个问题已经解决了，但是检测标准还未制定。现在主要的问题是怎样解决屠宰肉的检测手段，从维护市民身体健康的考虑出发，应该向市民公开整个检测制度。建议屠宰条例和体制改革意见出台后，建立跟踪制度，落实具体实施方案。

　　检测手段先行流通改革紧随。有的委员说，检测手段、检测要求可先实行，流通改革晚一些都可以，这解决起来并不难。这个问题关系到老百姓身体健康，政府要抓紧认真办，市人大常委会要继续监督政府办好。

　　食品专家建议：一要加强领导，破除地方保护主义。"放心肉"问题涉及到千家万户和人民的身体健康，各级领导必须当成一件大事来抓，并建立责任制，哪里出现问题就追究哪里领导的责任；二要加强执法队伍建设，加大综合整顿和治理力度。对私屠滥宰、注水肉、瘦肉精等现象要进行彻底清理，发现一起立即处理一起，真正保证老百姓吃?放心肉"；三要加大力度，提高检验检疫水平；四要从源头抓起，对种苗、饲料、饲养、屠宰、加工、运输和销售等全过程都要实行严格监控，保证每个环节都放心；五要实行食品安全一条龙管理，改变目前政出多门、管理分散和各自为政的状况；六要加强社会和舆论监督，对私屠滥宰、注水肉、瘦肉精等违法事件公开曝光，使其成为老鼠过街人人喊打，让"放心肉"真正让人放心；七要倡导健康消费，积极响应世界卫生组织提出的"健康食品，积极运动"人类宣言，消费者更要擦亮眼睛，掌握"问题肉"识别方法，认准"放心肉"，谨防因图小便宜买肉而花大代价治病。