随着民生开始领跑中国的经济和政治，目前中国社会正处于重大的“战略转型期”，其核心是解决社会发展的关键问题——如何进一步实现社会的公平和正义。近年来，我国社会保障不仅在制度覆盖上获得了突破，实现了制度的“全覆盖”，而且在保障水平方面也较大的提升。但基于身份制为基础所构建的社会保障体系，遇到了来自碎片化问题的直接挑战。
其中，养老保险碎片化问题最为突出，所带来的养老金“双轨制”现象，即不同身份人员，有来源不同的退休养老金制度，并且养老的待遇差距较大，这一社会不公现象已成为社会关注的焦点。从2012年开始，有关养老金“双轨制”话题连续两年成为“两会”代表委员们的核心议题。因此，全面推动社会养老保险制度改革，提升国民社会养老保险的公平性已刻不容缓。
养老保险的碎片化表现及其成因分析
碎片化（Fragmentation），原意是指完整的物体破成诸多零块，缺乏了完整性或系统性。在我国，社会养老保险碎片化是特指由于养老保险制度的人为设置和分割，使得在同一个社会或区域中，存在着针对不同身份的群体实行有差异的养老保险种类并存的状况。
20 世纪80年代末以来，我国社会养老保险制度进行了一系列改革。先后改革了企业职工基本养老保险；建立起了新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险等养老保险制度，一些地区还制定了针对城镇无保障老人、农民工和失地农民的养老保险制度。在我国社会养老保险制度中，针对不同群体的多种养老保险制度并存，不同养老保险制度之间相互独立，同一养老保险制度下不同地区之间相互割裂，使我国养老保险呈现了“碎片化”状态。
首先，社会养老保险的碎片化表现之一：城乡之间的“大碎片”。2009年，我国政府开始在农村地区，探索建立了新型农村养老保险制度，这一制度的试点和普及解决了农村居民的养老保险从无到有的主要问题，“制度补缺”方面获得根本突破。但目前基于城乡分设的社会养老保险制度，由于在筹资、标准和给付的不同，成为了城乡居民在养老保险不公平的主要问题。
其次，社会养老保险的碎片化表现之二：不同人群之间的“小碎片”。在现有的制度中，机关事业单位养老保险、企业职工基本养老保险、城镇居民养老保险、农村社会养老保险、被征地农民养老保险、农民工养老保险等之间在筹资、标准和给付等方面的不同，造成了养老保险待遇水平差距较大。特别是机关事业单位的退休工资由国家财政负担，个人不用缴费，退休金水平以退休前工资为基础，以工龄长短为计发依据。而其他类型的养老保险制度中，如企业实施社会统筹与个人账户相结合，通过单位和个人缴费来筹资，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。各类人员在退休待遇上有较大的差距。从实施效果来看，社会养老保险在总体上不仅没有起到调节不同人群收入分配差距的正向调节作用，而且对不同人群收入分配差距的扩大起到了逆向调节作用。
从成因来看，目前所呈现出来的养老保险的碎片化，是多年我国社会养老保险改革实施“打补丁”方法的必然结果。现行养老保险制度按照“分类施保”的思路，针对不同的社会群体，设置相应的制度安排。但由于在身份分类和成员资格确定的标准上具有多重性，城乡、地域、就业（包括就业与否；就业的部门；就业的方式等）等成为区别政策对象身份的标准，并在此标准上建立各自的养老保险制度。这就导致了养老保险制度的多样性，加之各种制度之间的边界不清，而且又难以衔接，导致陷入了“碎片化”的困境。
从发展来看，碎片化的养老保险很容易造成被分割人群的路径依赖，结果是既无效率也不公平，但是却能长期维持，陷入诺斯（Douglas North）所说的锁定状态，长久下去会增加人们的挫折感，加剧社会不稳定。这种各种分割的制度一旦得以建立，就会根据其自身的内部利益需求而实现自我强化，既有制度所体现的利益格局和惯性效能，会成为下一步制度变革和发展的制约因素，影响养老保险本身有效性和可持续性发展能力，还有可能演变为社会动荡的一个制度性根源。
总之，社会养老保险“碎片化”会导致不同群体间养老待遇的不公平，妨碍区域间劳动力的自由流动，同时加大养老保险制度的运行成本，制约养老保险制度的可持续性，弱化社会养老保险制度的再分配功能，削弱养老保险在保障和改善民生方面的作用，还可能在发展上会增加人们的挫折感，加剧社会不稳定。因此，全民推进我国社会养老保险制度改革，结束养老保险的碎片化格局，提高养老保险的公平性是当务之急。
确立社会保障的“国民待遇”理念
社会养老保险制度“碎片化”解决涉及社会公平这一核心问题，因此，首先要确立社会保障“国民待遇”（citizen treatment）的理念。
国民待遇是指一国以对待本国国民的同样方式对待外国国民，即外国人与本国人享有同等的待遇。传统上的国民待遇仅限于民事领域，但随着经济的发展，它的涵义逐渐扩大到经济领域。近年来，“国民待遇 ”又开始被运用于研究一国内部的社会领域，在同一个国家或地区范围内，其国民所能够平等和共同享有的政治、经济、科技、文化、教育、卫生医疗保障等方面的权利和待遇。国民待遇体现了公平原则，即每个公民应该享有公平的国民权益和保障。
我国已签署并批准的联合国《经济、社会及文化权利国际公约》中如是载明，“承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件”。“承认人人有权享受社会保障”，这不仅是世界各国公认的社会保障基石，也是我国必须履行的条约义务。公民的社会保障权是基于社会契约、国家责任和公民基本生活保障需求的一项基本人权。
作为社会权利的重要内容和基本形式，社会保障的国民待遇是指国民所能够平等和共同享有的社会保障权利。社会保障的国民待遇可分为：第一大类，保障主体国民待遇和保障内容国民待遇。保障主体国民待遇，即全体国民，无论不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都平等享有社会保障权利，在实施上又称为名义国民待遇；保障内容国民待遇，即根据公平正义原则，适度普惠的社会保障覆盖全体国民，在实施上又称为实质国民待遇。第二大类，基础性国民待遇和发展性国民待遇。基础性国民待遇以满足国民最基本需要为内容，往往是各国法定的社会保障国民待遇的主要部分，包括救助、医疗、养老等需要为主要方面。而发展性国民待遇则是以满足包括公共福利、职业福利等主要方面的更高层次的国民需求。
随着覆盖城乡居民的社会保障体系框架基本形成，保障主体国民待遇和保障内容国民待遇基本解决。目前社会保障国民待遇实现的核心和关键是基础性国民待遇的落实。在养老保险方面，基础性国民待遇的实现就是要实施面向全体国民的国民年金制度，通过普惠性的国民基础年金制度的作用，提高养老保险的公平性。
构建普惠和公平的国民基础年金制度
在中国社会养老保险“碎片化”解决思路上，本文提出“远学德国，近学日本”，这些国家同样基于身份制的社会保障设置和管理，探索出了以国民年金制度为基础的多层社会养老保险体系。
德国作为社会养老保险制度的发源地。从1889年《老年和残障社会保险法》颁布以来，历经多年改革，形成了“法定养老保险”和“补充养老保险”两大部分。法定养老保险是联邦政府的一种强制险。每一个雇员、企业、团体必须在法律规定下定期投保。目前的缴费比例为雇员工资的19.9%（税前），雇主和雇员各负担50%。而当雇员收入低于某一限额时，则由雇主单独缴付。
养老金的标准由参保人的报酬积分和养老金现值共同决定，其中养老金现值全国统一，一年一定；报酬积分取决于个人缴费期内历年工资收入与全国平均工资比值之和。个人缴费水平越高，缴费期限越长，预期获得的养老金就越多。养老金水平每年调整，调整幅度取决于毛工资增长率、净工资增长率和净养老金水平。当出现养老保险基金收不抵支时，首先动用弹性储备金（即养老保险基金的累计结余），仍不足的部分，由联邦财政给予补贴。法定养老保险每年能获得占当年总支出20%的国家补贴。它采取“转移分摊原则”来进行收缴和支付，即在职雇员交纳的养老保险金用于支付退休雇员的养老金。领取数额是根据退休者退休时的工资和工龄计算，最高限额为退休时工资的75%。目前，退休雇员领取的法定养老金占工资比例平均为53%。在管理模式上，从1957年开始，由基金积累制向现收现付制转变，到1969年彻底实现。现收现付制模式一直保持到现在。
日本从1942年开始推行社会养老保障制度，1961年4月，开始实施“全民皆年金”制度，年金制度已广泛覆盖。但不同的行业有不同的年金制度及不同的适用对象，偿付年限及偿付水平也不尽相同，有的差异很大。特别是由于产业结构的变化和财政基础的不稳定，在不同制度的保险者之间，产生了个人负担额度和偿付水平两方面的不公，备受舆论的抨击。基于这种情况，1984年，在中曾根康弘第二任内阁会议上，决定彻底改革此前在不同行业和集团之间“各自为政”的状况，导入全国国民共通的“基础年金”制度。1986年4月，日本通过《国民年金法》，设置基础年金，在整合多种分立的年金制度中引入共通部分，形成了国民年金的基础年金，同时建立了以企业薪职人员为对象的厚生年金和以公务员为对象的共济年金，其结果形成了养老金的双层关联结构。
国民年金的基础年金覆盖对象包括农民、个体经营者和家庭妇女在内的全体国民，确保1人1份等额养老保险金权利的实现，由雇员和雇主各负担一半。总体来看，国民年金2/3的资金来自参保者缴纳的保险费，而1/3来自政府财政补贴，政府财政补贴是通过课税方式获得资金来源。2004年6月，日本参议院通过了《年金改革相关法案》，其内容包括到2009年，将国民年金中政府负担的部分由现在的1/3提高到1/2。国民年金每月交纳的保险费用从2005年4月开始每年提高230日元，直至2017年达到16900日元。
目前，中国社会养老保险制度改革进入关键时期，需要彻底改变“打补丁”的做法，规划好改革的顶层设计。通过实施面向全民的国民年金制度，把构建普惠和公平的国民基础年金制度作为中国社会养老保险制度改革的“牛鼻子”。一方面可以解决养老保险碎片化问题，另一方面对解决企业职工长期以来由于实施社会统筹与个人账户相结合的改革所留下的“空账”等问题也有立竿见影的作用。这一制度的改革，主要涉及以下二个方面：
第一，进行国民基础年金制度改革。借鉴德国和日本等国家的经验，对机关事业单位养老保险制度、企业职工基本养老保险制度和城乡居民养老保险制度，进行国民年金的基础年金制度的改革，打通所有养老保险制度分设的局面，通过国家税收征缴，从而使国民年金覆盖全体国民，实现各类养老保险制度在国民基础年金制度上的统一和统筹，体现出普惠公平和政府有限责任。
国民基础年金在设计上，按“保基本”的原则，参照国际上基本养老保险的替代率为20%-30%的设计。建议国民基础年金在收取12%的缴费率的同时，承诺提供35%的养老金替代率。实行现收现付，基础养老金水平全国统一。同时，设有保险金免除制度，分为法定免除与申请免除。身体障碍者、生活贫困者或接受国家生活保护的人，可以按规定获得法定免除；申请免除适用于贫困者。
基础年金的参保对象，包括除20岁以下被扶养者以外的所有国民以及在中国居住的所有外国人，参保期间为20-60岁。在这一年龄段的人，包括学生在内都必须加入基础年金，参保具有强制性。从基础年金支付来看，被保险人缴费期间超过25年（包括在学免缴期间），原则上就可从65岁开始领取老龄基础年金。但也可以做出选择，或者在60-64岁之间领取减额支付，或者在65岁以后开始领取满额支付。
第二，确立社会养老保险制度的多层构造。在国民基础年基础上，针对几种不同的人群和职业推行各类职业年金制度，如面向公职人员的职业年金、面向企业员工的企业年金等等；同时大力发展商业保险，完成社会养老保险制度的多层构造。在操作方法上，把现行企业职工基本养老保中个人账户与统筹账户彻底剥离，改企业缴费为企业缴税，将统筹账户发展为现收现付的国民基础年金，实行全国统筹。将目前基本养老保险个人账户纳入企业年金账户，推进企业年金制度的实行。
