推进大部制改革："貌合神离"与"九龙治水"的困惑

    2012年是承上启下的关键之年，而“深化改革”成为今年上上下下热议的关键词。改革需要哪些元素？哪些动力？本刊为此启动了“再造发展新元素”系列调研，期待以一种客观、冷静的视角，回顾梳理过去的改革成就，前瞻未来的改革走势。

    “再造发展新元素”的开篇之作，锁定在行政体制改革与政府职能转变这一宏大而现实的课题。而起步于2008年的大部制改革，为我们提供了观察的切口。

    大部制探索取得了很多的经验也面临不少困难。

    一方面，随着中国经济、社会的迅速发展和转变，当初所设定的部分政府职能已经很难与之相适应；另一方面，任何改革的起步都难免不会是“完美的起飞”。

    按早前大部制设计的思路，大部制就是在政府的部门设置中，将职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。其基本特征是机构设置精、组织规模大、职能范围广、统筹能力强。

    以此对照，现实中还存在一些距离，主要体现在：部门职能交叉的矛盾内部化以后，实际问题并未得到有效解决，由于组织规模的扩大和等级增多加大了内部协调的成本；由于大部通常由一些原本独立的部门合并而成，整合以后还面临文化融合与组织凝聚的挑战；行政系统的决策权、执行权和监督权的制约与协调更有待加强。同时，面对中国经济社会出现的新情况，政出多门，“九龙治水”情况依旧存在。

    这些在实际运行中出现的问题，为大部制下一步的改革提供了宝贵的经验与教训。就改革探索而言，这都是财富。

    尽管见仁见智，但共识依然清晰：进一步整合与梳理大部制机构，实现统一高效的治理机制；明确政府、市场与社会的关系，减少政府对微观领域的干预，从发展型政府转变为服务型政府；改变用人治的方法和力量推进大部制改革，高度重视和使用法律手段和法律力量。

    大部制下一步

    专家预见，大部制改革将继续推进。首先是总结前期经验和教训，以及在地方进一步试点推进政府机构改革和职能优化

    种种公开信息显示，始自2008年的国务院机构改革，将会继续推进。

    今年上半年，中央机构编制委员会办公室（简称“中编办”）分别前往铁道部、交通运输部、 中国民航局调研。

    关于调研内容，据民航局的一位官员介绍，中编办的工作人员一方面考察了解民航局监管机场、航空公司等民航企业的方式；另一方面，向民航局官员了解了并入交通部之后，民航局官员对交通大部制体制的意见和建议。

    6月初，北京铁路系统两级检察院和法院全部完成从铁路局向地方移交的过程，实现属地化管理。自2月23日全国最高法院和最高检察院向各地下发通知、要求在今年6月底前完成铁路检、法两院向地方移交以来，青海、陕西、甘肃、安徽和江苏等地均已陆续交割。

    在国家发改委综合运输经济研究所专家看来，上述种种信号，暗示“交通部大部制改革将要提速”。

    环保部官员不久前也曾向媒体透露，“环保部机构改革工作班子和办公室已经建立”。

    目前环保部至少有三大职能存在部门条块切割现象：“污染防治”职能分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军队环保、公安、交通、铁道、民航等部门；“资源保护”职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门；“综合调控管理”职能则分散在发改委、财政、经贸(工信)、国土等部门。

    上述环保部官员建议，进一步完善环保部大部制建设。

    而在此之前，一份“专家版”大部制改革的虚拟方案曾广泛流传。这份方案针对28个部委一一提出改革建议：将发改委全称改为“国家发展与改革规划委员会”，将国土资源部的资源管理职能并入环保部，组建环境资源部，土地规划和利用管理职能并入住建部；将铁道部并入交通运输部，地方铁路局改制为铁路运营企业集团，等等。

    《财经国家周刊》记者获悉，中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯正率团在欧洲考察“行政改革和公共管理现代化”。汪此前曾参与设计2008年国务院机构改革方案。

    据同赴欧洲考察的国家行政学院经济学部教授时红秀透露：“十八大以后，大部制会继续推进”。其方向将侧重于“总结前期经验和教训”，以及“地方根据实际情况推进（政府）机构改革和职能优化”。

    大与小

    2008年，国务院启动新一轮部委机构改革方案，大部制改革就此拉开序幕。

    这次改革涉及调整变动机构15个，正部级机构减少4个。其中，新组建的工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部等五个大部，引人注目。

    所谓“大部”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的机构相对集中起来，由一个部门统一管理。大部制改革的核心是转变政府职能。其首要解决的是“政出多门”问题。

    据不完全统计，在国务院2008年以前的66个部门中，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉；而农业的产前、产中和产后管理，则涉及到14个部委的职能交叉。

    行政职能的条块分割、碎片化，不仅导致部门扯皮、行政效能低下、经济资源浪费，更重要的是，影响到履行宏观经济调控、市场监管和社会管理等职能，影响到向民众提供高质量的公共服务和社会保障。

    正源于此，十七大报告提出大部制改革思路，期待通过新一轮行政管理体制改革，化解政府部门中存在的机构重叠、职责交叉等矛盾，以适应社会主义市场经济的新变化。

    诸多学者认为，中国推进大部制改革是大势所趋。改革开放30余年，大的政府机构精简至少已有5次。其中，1988年的机构改革使国务院部委由45个减为41个，并首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”这一历史性命题；此后，政府职能从计划经济时代直接干预企业经营活动，向增强宏观调控能力和行业管理能力过渡。2003年，在加入世贸组织背景下，国务院设立国资委和银监会等部门，进一步强化政府的宏观调控和市场监管能力。

    在2008年全国两会上提出大部制改革方案后，中央党校经济学部副主任王东京教授曾建议，应逐步精简中国的部委机构。他说，目前欧美、日韩等国家的部级机构大都在12个至18个之间。而中国国务院下属的部委就有28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个。中国推行大部制改革“有必要”。

    也并不是所有人都赞成大部制。中国人民大学政府管理与改革研究中心副主任祁光华教授就明确表示：“不是说把部委弄大了，问题就解决了”。在他看来，组织与组织之间的横向协调跟大小没有关系。“从公共管理或组织理论上来看，不见得‘大’就好，‘小’反而更为灵活，更容易适应环境变化。”

    祁光华认为，对中国政府来讲，更重要的是政府职能转变。“政府干涉过多的要归还社会”，如果不以政府职能转变为前提去推进大部制，“对社会可能会有负面作用”。

    大部制改革的核心是政府职能转变。这在专家层面成为共识。时红秀表示：大部制改革本身并不是目的。政府部门是“大而少”（即由较少但更综合的部门组成）还是“小而多”（即较多但更专业化的部门组成），取决于行政资源配置是否在不损害市场功能的同时对市场实现了有效的监管，是否在充分激发全社会活力的同时向社会提供高效率的公共服务。

    国家行政学院公共管理教研部教授竹立家也认为，大部制改革的目的不是政府裁员，也不是精简机构，而是人员岗位合理化、机构合理化；大部制改革更不是简单的合并权力，其实质是分权，既包括平级的权力转移，也包括向下级的放权。

    在竹立家看来，大部制改革的关键目标，是明确政府的职能和责任，理清政府权力边界，划清权力清单，从而也方便人大常委会和社会公众对权力的监督，使政府提供优质的公共服务和社会治理。