能源改革：分合之变六十年

    在集中和分散的循环往复中，能源改革走着一条艰难的“进化”之路。从国家能源局到国家能源部只有一字之差，但绝不只有一步之遥。

    自建国以来的近六十年中，中国的政府部门经过了大大小小无数次的变化。而在每一次变化中，能源管理体制改革几乎都没有“缺席”过。从最初的燃料工业部，到目前的国家能源局，综合能源主管部门建了又撤，撤了又建，能源管理在集中和分散之间做着痛苦而艰难的选择。

    应该说，自第一代政府领导人就开始非常重视能源管理工作了。新中国成立时，在政务院门下为数不多的部委中，就设立了职能等同于能源部的燃料工业部，下设煤炭管理总局、电力管理总局、石油管理总局等，对能源行业实行统一管理。

    建国初期，能源行业发展程度还很低。但是经过“一五”计划之后，石油、煤炭、电力部门迅速壮大，“分家”倾向随之开始显露。并且国家推进的工业化改造，也对能源基础地位提出了要求。于是在1955年7月，燃料工业部顺理成章地被分拆为了石油、煤炭、电力三个部。自此，能源行业完成了第一次由合到分的转变。

    此后到70年代末期这近30年的时间中，能源行业撤分合并非常频繁。先是1958年电力工业部和水利部合并成立了水利电力部，随后于1979年又分开独立。在1970年，石油、煤炭也开始了短暂的“联姻”，两者加上当时的化学工业部，一同组建了化学工业部。但是在苏联计划经济管理体制的影响下，中国并没能形成一个超脱于行业利益之外、站在全局高度来统领能源行业发展的国家机构，能源行业分行业管理状态依旧。

    十年动乱之后，煤、电、油全面紧张，千疮百孔的国民经济第一次对能源行业提出了统一管理的要求。在这样的背景下，国家能源委员会在1980年应需而生。委员会主任由当时的国务院副总理、“独臂将军”余秋里担任，石油、煤炭和水利电力各部的部长则是他的副手。从领导阵容来看，可以说是能源管理机构最鼎盛的时期，因此也被看作了是实现能源部门整合的最好时机。但可惜的是，国家能源委员会仅仅成立两年便被撤消，而原因则是与当时的强势权力部门国家计委存在权责定位上的冲突。

    1988年，国家再次进行了建立统一能源管理部门的尝试。在这次大规模的机构改革中，国务院按照“政企分开”的原则，将煤炭部、水电部、石油部、核工业部全部撤销，改组为中国石油总公司、煤炭总公司、核工业总公司等企业，同时成立了我国历史上第一个、也是到目前唯一一个能源部。

    按照转变职能的要求，当时的能源部提出了“四管三不管”的能源管理方针(四管为管政策、规划、服务和监督，三不管为不管企业、钱、物)。但是，这还是遭到了长期强化的行业利益的阻击，原煤炭部门二十几位部长级干部甚至联名上书要求恢复煤炭部。于是刚刚经过了一界政府任期，能源部就被撤销，能源管理再次回到行业自治的局面。

    但分裂并没有结束。1998年，新成立的煤炭部和电力工业部撤消，煤炭管理权限下放到地方政府，电力管理职能并入国家经贸委。也就在这一年，中海油、中石油、中石化三大石油公司正式挂牌，到2003年初，11家电力公司成立。自此，能源行业管理权限被彻底地打乱了揉碎了，散落到几十上百个部门，能源管理改革在集中、分散之间走满了三个轮回。

    分散之后，弊端开始随之显现。不管是捉襟见肘的能源供应，还是层出不穷的安全事故，还是举步唯艰的“走出去”战略，都急迫呼唤着能源管理的再次变革。而从最近几年国家的动作来看，2003年的发改委员能源局，到两年之后的国家能源小组(办公室)，再到这次的“委＋局”模式，清晰的脉络显示出能源改革已经走在了回归集中的路上。

    如今，冠以国字头的统一能源管理机构就要成立了。从各界的反应来看，这一步似乎迈的有些小。从国家能源局到国家能源部，虽然只有一字之差，但绝对不是一步之遥。能源改革的下一步会是在哪里？业界正拭目以待。（记者 王康鹏）

　　能源管理的国际“潮流”

　　在参考其它国家的能源管理机构时，我们按照能源生产、消费大国以及转型国家几个角度，选择了北美、俄罗斯、印度进行能源管理及整合的案例，以飨读者。

    当今世界，能源是世界政治和经济力量的通货，是国家之间力量等级体系的决定因素，是国家对外战略布阵的重要筹码。世界各国都非常重视能源管理体制改革,在国家层面建立能源综合管理体制。

    ●“北美模式”：分设能源主管和监管机构，实行集中管理

    加拿大和美国作为石油天然气生产和消费大国，经过长期不断的调整和改革，形成了一整套完整、科学和管理体制框架，确立了现代监管体系的“北美模式”。

    加拿大能源主管部门是自然资源部，其主要职能是负责能源发展与环境、社会目标的协调，促进可持续和可替代能源的发展，构建全面的能源监管体制框架，制定能源发展政策，协调联邦政府与各省政府的能源政策，加强国际交流与合作，管理省际及国际贸易，管理联邦政府所有的资源，保障国家能源安全等。

    1959年，加拿大根据《国家能源委员会法》设立了国家能源委员会，是国家能源监管机构，该机构隶属国家自然资源部，独立行使监管职能。该委员会主席向自然资源部长汇报工作，但不受自然资源部的行政领导，自然资源部的各职能司局不干预能源委员会的工作。组建该机构的目的在于使决策和执行职能分离，主要负责加拿大联邦政府职责范围内的石油、天然气、电力行业的监管，其具有独立的决策和行使监管的权力。委员会的经费90%来自被监管公司收费和服务收费，10%来自政府预算。

    美国能源部成立于1977年，是美国最重要的联邦政府机构之一，其主要职能是:管理和协调联邦政府内有关能源事宜 ;从事能源技术的研究和发展;开拓能源市场;进行能源保护;制定和执行核武器发展计划 ;制定能源发展规划;搜集和分析有关能源的数据。美国能源部工作重点随着国内外形势的变化而不断调整 。20世纪70年代末,其工作重心是能源开发和制定相关法律法规 ,到80年代,转为核武器的研发和生产,冷战结束后,转到了核武器的管理 、防止核扩散、核设施环境的清理、能源效率与节能、能源可靠供应与运输等方面。进入21世纪，面对新的挑战，未来25年美能源部核心任务是“促进美国的国家、经济、能源安全，推进为实现上述任务所需的科技创新，对国家核武器设施及试验场进行环境清理。”。

    能源部所属的联邦能源管制委员会 (FERC)是一个独立的能源监管机构,其委员会主席由总统提名，国会批准，任期5年。委员会下设6个监管抓药办公室，主要负责监管州际之间的天然气、电力、水力 、石油等管道与输配行业的经营行为。包括审批跨洲天然气管道输送项目，天然气管输价格、管道服务和开放，液化天然气接收站的建设和运行等。此外，监管委员会还就监管事务进行听证和正义处理，电力和天然气利用的协调，战略和组织管理研究，协调议会、政府、企业和公众的关系等。

    总之，加拿大、美国政府对能源的监管都分别设立了能源主管部门和监管机构。能源主管部门负责能源发展和安全的大政方针及相关的政策研究。而能源将机构则主要负责具体的监管政策的制定和执行。独立于政府并具有司法审判功能的监管机构更有效地保证了政府能源政策的落实，其公开、公正、透明的执法原则使其更易于接受公众的监督，这就是现代监管理论所倡导的政策制定与执行相分离的监管模式。

    点评：从能源生产和消费规模看，我国能源管理体制与美国、加拿大的集中管理体制具有可比性。美国既是世界第一大能源生产国又是世界第一大能原消费国。加拿大是世界上第八大石油生产国和第三大天然气生产国，随着加拿大油砂矿领域开采活动的不断增加，有望到2015年成为仅次于俄罗斯、沙特和美国的第四大石油生产国。中国是世界第二大能源生产大国和消费大国，且未来几十年能源消费能源生产和消费都呈增长态势。随着我国国民经济和社会发展第三步战略目标的确立，能源在我国国民经济和社会发展中的基础地位越来越重要。因此，北美能源管理体制，即设立国家能源部或国家能源委员会值得我国借鉴。

　　●“俄罗斯模式”：成立动力部，集中管理全国能源

    自从前苏联解体后，俄罗斯一直将能源视为其东山再起的条件。为此，俄罗斯一直致力于制定有效的能源战略，加强能源管理。近年来，全球能源价格不断攀升，能源政治不断升温，为俄罗斯利用能源复兴大国地位提供了难得的机遇。俄罗斯联邦1991年2月18日成立能源部,1993年能源部改组为燃料动力部，其主要负责协调石油行业的管理工作。2000年燃料和动力部又被改组成动力部,负责俄罗斯联邦石油和天然气的管理重任。从总体上讲，2004年以前俄政府将自由化视为能源政策的主要内容，但是2004年普京连任俄总统以后，俄能源政策发生了很大变化，国家对能源工业、特别是石油资产的控制不断加强。为了最大限度地有效利用资源和能源潜力，2003年俄罗斯政府制定了《俄罗斯联邦2020年前能源发展战略》。俄罗斯能源政策的发展目标是：最大限度地有效利用资源和能源潜力，促进经济增长和提高国民的生活水平。国家能源长期优先发展战略方向是能源和生态安全问题以及能源和预算的有效性。

    点评：从经济体制看，我国能源管理体制改革与俄罗斯的集中管理体制有可比性。中俄两国以前均实行高度集中的计划经济体制，向市场经济转轨过程中面临着大致相同的问题。因此，俄罗斯设立国家动力部集中管理模式值得借鉴。

    ●“印度模式”：能源管理从分散走向集中

    长期以来，印度实行分散的能源管理模式，设有煤炭部，这与我国计划经济时代的能源管理模式相似。20世纪90年代以来，印度经济改革不断拓展和深化，经济实现持续强劲增长。现在印度已成为世界经济增长的主要亮点和主要的新兴大市场之一。随着其经济规模的不断扩大，印度对能源的需求与日俱增。然而，印度自身能源十分匮乏，每年需耗费巨额外汇进口能源。能源问题已成为制约印度经济发展的最大瓶颈。近年来，印度政府特别重视对能源部门的统一领导，不仅设立了石油天然气部，而且考虑在“十五”期间建立一个由电力部、煤炭部、石油天然气部、原子能部和计划委员会的功能部委组成的最高能源委员会，协调能源工序各方以及之间的目标，并使国家能源政策得以有效贯彻。这是印度确保经济长期强劲增长和实现争当世界大国目标的关键举措。

    点评：从经济发展阶段看，我国与印度的能源管理体制有一定的可比性。目前中国和印度都是发展中大国，经济快速发展，能源消费结构等方面具有较强可比性，特别是两国同样面临着油气供需矛盾日益突出和对进口原油依赖性越来越强的严峻形势。中国40%石油需要进口，印度则高达70%。两国油气进口的依存度都相当高，且大部分来源于中东。因此，印度的能源管理体制即建立最高能源委员会对中国有一定的借鉴意义。

    总之，我国需要从国家战略和国家安全的高度来构建一个宏观管理部门—国家能源委员,承担起类似加拿大、美国、俄罗斯、印度等国家能源部的职能,对能源工业实施宏观集中管理。这个新设立的能源综合管理机构，应该是一个高层次、有权威、国家层面的，又不能完全独立于宏观调控体系之外。（董小君 作者为国家行政学院经济学教研部教授）