南开大学周恩来政府管理学院课题组 朱光磊 张光 孙涛 张志红
近年来，关于中国公务员的规模问题，社会各界都很关心。尤其是每年“两会”前后，有关议论就更多一些。日前，很多网站和平面媒体在报道或转载如下消息：
零点研究咨询集团在哈佛大学肯尼迪学院亚洲部的指导下最新完成的《中国居民评价政府及政府公共服务报告》显示，近七成的民众认为目前政府公务员的总量应该减少。据国家行政学院经济学部副主任王健介绍，按照公务员与GDP的比例指标来看，中国公务员数量大大超出发达国家。…中国公务员“超标”近20倍。（据北京晚报报道）
那么，中国公务员规模是不是“偏大”了呢？从我们目前所掌握的资料来看，虽然媒体引用的基本依据似乎非常明确，见诸媒体的声音非常强烈，社会舆论的看法普遍趋同，但是议论性、情绪性的比重过大，专门性、科学性的研究很少。
现代政府理论认为，一个合理的政府规模是维护经济和社会秩序、保持政府有效运转的必要条件，当今各国也都非常重视控制政府公务员（或政府雇员）的规模。然而，判断一个国家公务员规模是否偏大，既不能简单地做历史纵向比较，更不能轻易地以绝对数量来衡量。有必要充分地、系统地运用社会科学的研究方法而不是人文的议论方式来探究公务员规模的问题。为了正确推动中国政府机构改革工作，我们课题组从三年前即开始此项研究，并以论文或内部研究报告的形式发表了部分研究结果。看到最近媒体对中国公务员规模问题的报道和讨论，感到其中确实有些问题需要做深入探讨，故借此机会谈几点看法。
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一、规范使用相关概念，是准确判断中国公务员规模的基础和前提
1．不同国家对公务员界定的范围差异很大，“公务员”与“政府雇员”两个概念的区别也较为复杂
中国的“公务员”，按照2006年1月1日实施的《公务员法》的界定，大体上是通常所说的“党政干部”，包括了“党、政、群”三大领域，即国家行政机关干部（近650万人）、党派机关专职干部和主要人民团体的专职干部之和，近三年规模约为1100万人。与此相关的概念还有：（1）“干部”，是个身份概念，主要指“党、政、军，企、事、群”这六大领域，也即党政军、人民团体和公有制事业企业单位工作的所有脑力劳动者，约为3600万人；（2）“财政供养人员”，包括了党政机关干部、事业单位干部、两者的工勤人员和退休人员、农村部分领补助的村组干部，目前规模约为5000万人。发达国家所使用的“政府雇员”概念与我国的“财政供养人员”概念所界定的范围大体上接近。
因此，公务员是指具有公权力的公共管理人员，而从事如科技、教育、卫生事业的人员虽然拥有所谓的“干部”身份，但并不拥有公权力，他们为社会提供的是公共产品或者说是公益性服务，属于“财政供养人员”而不属于“公务员”，各国也基本是把这类“吃财政饭”的人员归入“政府雇员”范畴。比如，日本最近开始把国立和公立大学法人化，国立和公立大学职员不再是“公务员”，在退休待遇等方面都将发生变化，但国立和公立大学的财源多年来都是由政府提供的，只不过今后会以每年1%的速度递减。
坦率地说，对于非专业人士来说，在未经充分资料准备的情况下，要对“干部”、“官员”、“公务员”、“财政供养人员”的概念做准确的区分是有困难的。我们在调研中发现，很多人都认为，只要是在政府部门和事业单位上班的人，只要是负点责任的人，或者是能“管自己”的人，那么这些人就是“官儿”。
2．在媒体所引用的分析中，一些专家学者对“官员”、“公务员”、“财政供养人员”等相关概念并没有做清晰的界定，指标体系很笼统，数据使用不够严谨
有关中国公务员规模“偏大”抑或“偏小”的看法一直同时存在，但“膨胀论”是主导社会舆论的主流观点。这里，除了很多人并不清楚或能够区分与“公务员”相关的几个概念之外，媒体所导致的舆论放大是“膨胀论”盛行的另一原因。有关公务员过多、人浮于事的宣传，经常见诸电视、广播、报刊和领导同志的讲话；各级人大代表、政协委员在各种公开场合对“机构膨胀，人员臃肿”的“注脚”式言论更是引导了舆论。实际上将这些人都界定为公务员，不仅混淆了概念，也不符合情理。此外，一些专家学者论证的依据也很单一，说到底，就是那几组核心数字被简单地重复征引，没有对数据做深入、科学的技术层面分析，探讨这些数据背后的更深层次的问题，人云亦云。
比如，2005年5月26日《经济日报》在“我国公务员规模是否适度――访国家行政学院经济学部副主任王健”一文中，王健教授就认为，“美国、法国的政府公务员与财政供养人员数量相同；所以美国的“官民比”为1：12，法国为1：12，财政供养人员或曰广义公务员占总人口的比例：美国仍旧为1：12，法国为1：12。”
实际上，在美国的联邦政府、州政府和各级地方政府中，还存在着大量的“政府雇员”，这些人员的工资是由财政资金来支付的；美国州立大学的教师工资也是纳入州政府财政支出预算的。在他使用的数据中，只有法国财政供养人员的1：12较为准确（参见表1），但关于发达国家“公务员”和“财政供养人员”的概念使用是含糊和不准确的。抛开其数据来源的准确性不说，仅就“1：12”（8.33%）而言，就已是很高的比例了。中国即使加上所有事业编制的人员，也不足中国总人口的4%。不知道王健教授引用这些数字，是想说明什么问题？因为随着经济社会的发展，财政支出占GDP比例的上升，公共部门需要向社会和公众提供更多的、私人部门无法提供的公共产品及福利性、公益性服务，同时部分缓解社会就业压力，政府雇员的比例有所上升是自然的事情。
表1：2000年美国、法国、中国相关数据比较
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国家 |
人均GDP，美元（按名义汇率计算）
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人均GDP，美元（按购买力平价计算） |
官民比例（公务员规模/人口）
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政府雇员或财政供养人员占人口比例 |
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美国 |
34770 |
34770 |
3.25% |
7.47% |
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法国 |
22432 |
26531 |
5.00% |
8.28% |
|
中国 |
852 |
3807 |
0.86% |
3.91% |
资料来源：根据美国官方网站、OECD（经合组织）网站、EIU Country
Data、中国统计年鉴计算
再比如，2006年2月13日《中国改革报》在“我国单位GDP公务员数超发达国家20倍”一文中谈到：据国家行政学院经济学部副主任王健介绍，虽然我国财政供养人员占总人口的“官民比例”只有1：26，低于世界平均水平；但是从经济视角考察，即公务员与GDP的比例指标来看，我国为39人/百万美元，大大高于发达国家，目前美国为2.31人／百万美元，我国公务员“超标”近20倍。
首先，王健再一次把“财政供养人员”概念与“公务员”概念相混淆。在中国，这两个数字相差了4.5倍！所谓“官民比例”只是针对“公务员”而言。其次，文中提及的公务员与百万美元GDP的比例指标，既没有说明是依据什么理论推演得来（通常用来衡量政府规模的指标一个是财政支出与GDP的比例，一个是公务员规模与总人口的比例或者公共部门就业规模与总就业人口的比例），也没有说明这百万美元是否运用了购买力评价（PPP）来计算，因此，这个“超标”近20倍不知是什么“标”？按这个指标衡量，一些经济不发达的国家如某些非洲国家应该只需要极少的公务员，中东产油国因大量“石油美元”则应该雇用更多的人去做公务员；然而，实践并非如此。
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