政府重奖高考状元应于法有据

正是因为理念上的含糊，制度上的缺失，才使得我国由政府发起的各种奖励长期处于混乱状态，法治化的水平较低

　近日，广东省东莞市横沥镇政府推出的奖励本镇高考出色考生的方案在全国引起很大反响，其主要内容是：具有该镇户籍并在该镇就读参加高考的学生，被清华、北大录取的每人奖50万；被复旦大学等录取的每人奖5万；获市单科状元，每人奖3万；获市总分状元，每人奖10万；被其它重点院校和一般本科院校录取的学生分别奖1万和3千元。由此，“重奖高考状元是否该停”，在法律上该如何看待这一现象―――这些话题再次浮出水面。

目前我国宪法有关行政奖励的规定有7条，规定行政奖励的法律有70多部，国务院涉及行政奖励的行政法规有300余件；还有部门规章及地方性法规、规章也规定了大量的奖励措施。但是，这些规定主要集中于自然科学发明创造方面，且较为原则，缺少统一的法治逻辑。这样的状况远远不能满足我国行政奖励领域的需要，不能规范实践中政府所实施的各种各样的奖励行为。

具体地说，在理论上，什么是行政奖励？

行政奖励的基本出发点和原则如何？人们尚没有一致的意见。在奖励制度上，不同法律规范和政府规范性文件对行政奖励设定权当如何划分？行政奖励的类型有哪些？行政奖励对象的范围如何确定？行政奖励的资金源于何处？行政奖励的程序和监督救济怎样？这些基本问题，法律上也无严格规定。正是因为理念上的含糊，制度上的缺失，才使得我国由政府发起的各种奖励长期处于混乱状态，法治化的水平较低。这突出表现为：滥设、乱设奖励；无严格程序评选、实施奖励；对奖励缺少监督，甚至还出现了一些政府藉评奖而收费、寻租的现象。

行政奖励的基本功能是激励和优化资源配置，它应当遵循法治、公正、信赖保护和绩效这四项原则。从法理上说，“重奖高考状元”的政府行为存有许多瑕疵。首先，根据宪法第47条的规定，在教育、科学、技术领域，政府奖励的对象不是漫无边际，而是特定的，是做出有益于人民的创造性工作的公民；其次，即使在法理上将行政奖励解释为授益行为，可以不受法律保留原则的制约，但政府活动还必须受到正当和理性原则的约束，也就是说，在法律空白的情形下，行政奖励行为(包括类型、对象、数额、程序)也必须要有规范性文件的依据，不能是个别行政领导的随意行为；第三，现代政府的资金主要源于公共收入中的税收。对镇政府来说，其奖励“状元”的资金，不管是本级财政收入，还是上级财政拨款，都是纳税人的钱。因此，政府对公共收入的支配只有经同级人大或上级政府的认同，才具有合法性。

当然，除法律因素外，“重奖”行为之所以引来大量批评，还在于其在公共政策上的缺陷。比如，奖励的动机是否为领导的政绩心态所使然？奖励对象限于具有本镇户口且在本镇中学就读的考生是否公平？同政府相比，奖励“状元”是否由非政府组织来实施更为合理？“状元”未必家境贫寒，政府花钱是喜好(给强势群体)锦上添花，还是追求(给弱势群体)雪中送炭？等等。这些问题，推出奖励“状元”措施的政府也当仔细斟酌。（上海政法学院法律与公共行政研究中心主任、教授特约评论员杨寅）

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