全国人大代表于辉达提出建议，在自愿的前提下，“以土地指标换城镇户籍、换住房、换社保”，实现农民工与流入地城市城镇居民“同城同待遇”，推进农民工市民化（3月14日《今日早报》）。

    他的这个建议，实际上在一些地方已经成为现实。比如在成都下辖的温江区已正式试点“土地换身份”：农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保等待遇。还有一些远郊地区则采取“两股一改”的办法实现农民就地城市化。

    随着城市化进程加速，土地对于农民的传统三项基本社会功能——就业岗位、经济收益和社会保障已经日渐式微，而农民进城后的城市身份却一直未能及时有效确立，导致同工同酬、子女教育、社会保障等一系列问题越来越突出。通过自愿前提下的土地和宅基地置换身份、住房与社保，在一定条件下可能带来农村居民和地方政府的双赢，但是，它弄不好会导致许多意想不到的麻烦。

    土地和房屋到底是农民的财产，还是生产资料？既然城市居民无须以其财产或生产资料来换取社会保障、住房保障与城市户籍身份，对农民居民采取这个办法，虽然是在“自愿”前提下，是否仍有不公平之嫌？

    农民在自愿放弃土地和宅基地的同时，地方政府要先保障其在城市的住房，温江区的做法是定向安置房按3种标准作价购买：人均35平方米以内按入住居住区的安置价购买，人均35平方米至45平方米按成本价购买，人均超过45平方米的部分按市场价购买。安置价大致在320～350元/平米之间，成本价700～800元/平米，市场价则达到1200元/平米，政府买的是土地未来的预期收益。

    这实际上将地方政府作为一个公司来运营。作为试点尚可，集中一点财力没有问题。如果全面推开，政府的资金从何而来？如果土地的未来收益不佳，政府将如何运转？尤其是，最需要兼并的土地，往往是那些离城市偏远、人烟日渐稀少地区的土地，要通过“运营城市”的办法运营那些土地，并不容易。

    偏远地区的“两股一改”一旦全面推开，同样面临着风险骤然加大的可能。所谓“两股一改”，是指农村集体资产股份化和集体土地股权化后，交由村级股份经济合作社统一管理，有项目支撑的村(社区)由合作社统一与项目业主签订土地流转合同，按股份和股权享有相应的收益。暂时没有项目的，由村级股份经济合作社统一经营。这事实上相当于将村民一家一户分散的经营风险，全部集中到了村集体乃至地方政府头上，在收益可能加大的同时，风险也急剧增加（包括村镇干部的能力风险和道德风险）。一旦风险爆发，可能成为村民和地方政府都难以承受之重。南街村的教训即是其一。

    还有一个政府运作本身无法克服的缺陷：市场化程度低，交易只能在地方政府和村民之间进行，交易范围过窄，并不适应当下农村居民跨区域尤其是跨省市流动的现实。

    那么多的现实约束条件摆在面前，“土地换社保、住房、身份”不可能成为中国城市化的主流做法。因此，若要真正适应时代需要，应该是从中央到地方，切实履行城乡居民平等的基本社会保障责任；以基本的就业和常住地为条件落实公民的自由迁徙自由落户权利；并适时创造条件将农地、农房产权化，促进其流通和使用效率的提高，以免最宝贵的土地资源陷于大量浪费的边缘。(社论)

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