郭松民    作者文集

    这场突如其来的罕见雪灾，对中国的应急机制提出了严峻的挑战。

    每天浏览媒体，各种“紧急”新闻让人触目惊心：受灾省区大面积停电、京广铁路中断，几十万旅客被困、广东存煤仅够两天……

    应该说，中国的民众和从中央到地方的各级政府，表现都非常合格。在如此严重的灾难面前，没有出现大规模的恐慌，也没有发生特别严重的伤亡事件，各种抵御和缓解灾情的措施迅速出台，这些都有助于国家有效应对灾害性天气，把灾害造成的损失降到最低程度。

    当然，毋庸讳言，不足之处也很明显。比如这次雪灾主要发生在我国的中南部，但那里却缺乏防寒的设备和经验，像铲雪车、破冰车，以及防滑设备等，都很不充分，需要紧急从北方地区调运；再比如，一方面是交通严重受阻，另一方面却是归乡心切的人群继续盲目地涌向车站和交通线，结果增添了许多“附加”的压力；又比如，对维持经济和社会正常运转具有基础作用的煤、电等，在关键时刻频频亮起红灯，更加剧了救灾的难度和公众的心理负担。

    所有这一切，其实都强烈地显示出这样一种需求：国家需要一种权威和权力，能够在危难的时刻更有效地调动起一切人力、物力来应对灾难，能够采取强有力的措施，在灾区建立起秩序。通观世界各国的惯例，这种权威和权力，通常是由“紧急状态法”赋予相应的国家机关和领导人的。

    从性质上说，紧急状态是一种非常法律状态。实行紧急状态的目的，是要通过对国家一些权力的调整、对社会成员一些权利义务的重新确定，以便及时、有效地控制、消除威胁和危害。在紧急状态下，国家的法律秩序主要会出现这样两个特征：一是国家权力呈现向行政机关集中的趋势，并主要由行政机关实行集中统一指挥和采取非常控制措施；二是社会成员将负担非常社会义务。由于在紧急状态下受到严重威胁和危害首先是国家和社会的整体利益，为了维护、保全国家和社会整体利益，社会成员将作出一些牺牲，法律赋予的一些权利将受到一定限制，企业和个人的财产可能被征用。

    我国现行宪法原来规定了三类非常法律状态：战争、动员和戒严。2004年召开的十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，用紧急状态取代了戒严，但由于没有制定相应的《紧急状态法》，因此在可操作性方面还存在一些问题。如果有这样一部法律，这次国家就可以按照相关的程序，宣布在雪灾严重的几个省区进入紧急状态，并成立相应的指挥机构，协调调动各种资源，更加有序和有效地进行抗灾工作。

    必须指出的是，虽然国家没有正式宣布在受灾地区进入紧急状态，但一些省市所采取的措施，在实质上已经接近甚至超过了紧急状态。只是由于没有法律的明确授权，这些措施处于一种“必要但不太合法”的尴尬状态，这更凸显了加快紧急状态立法步伐的必要性。

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