从厦门化工项目看“规划环评”困局

规划环评的立法缺位，必然让解决厦门海沧项目的争议变得更加模糊。因为在《环评法》现有的架构下，即便有了规划环评报告，一方面它不是厦门市规划审批的必备文件，也不需要通过环保部门的审查环节。在法理上，厦门市可以接受，也可以不接受。

人们乐观地看到，落实“科
学发展观”似乎正在厦门的化工项目实施中出现曙光。据新华社报道，12月5日，厦门市正式对外公布由中国环境科学研究院做出的《厦门市重点区域（海沧南部地区）功能性定位与空间布局的环境影响评价》，并宣布开始进行“公众参与”程序，广泛征求社会各界意见。

报告指出“(厦门)海沧南部的发展定位、布局存在矛盾和冲突”，建议“应该在‘石化工业区’和‘城市次中心’之间确定一个首要的发展方向，并相应调整规划”。尽管报告没有直接提出对海沧PX项目“搬迁”还是“复建”的具体措施，但态度已经非常明确：“以高质量的居住、商贸为主兼有旅游、文化功能”的大规模的“居住区”和“石化工业区”是不可能并存的。

鱼和熊掌不可得兼。厦门究竟应作为人居城市还是应该发展石化工业？如果按照报告的建议行事，势必要对原有规划进行调整，也就必然要面临PX项目“搬迁”或“复建”的选择，并拿出令公众满意的理由。

需要注意的是，这份报告中提出了“规划环评”的概念。然而，这个被寄予厚望的名词，面目似乎还不那么清晰。

“规划环评”，是指对区域发展和城市建设的规划进行环境影响评价。目前公众熟知的“环评”，是对单个项目作出的环评。实际情况是，多个达到标准的项目挤在一起，超出了当地环境容量，或者达到标准的项目，却被放在了环境敏感的区域(如果PX建在西北荒原，或许是个好项目，但如果建在一个世界性的宜居城市，就未必适当)。近年来发生了因规划而导致的一系列环境争议，很大一部分与此有关。

现行的《环境影响评价法》仅仅对“规划环评”有原则性的规定。据报道，环保总局副局长潘岳曾透露，《规划环评条例》两年前就已开始运作、原本预计在今年八九月份出台的立法，由于“利益冲突”———“规划环评”所注重的长期利益、全局利益，往往与重审批轻规划的部门利益和“短平快出业绩”的地方利益相冲突———尚不能很快出台。

目前的《环境影响评价法》并没有明确哪些规划要编制环评报告书，也没有提交审查程序。但是，按照目前的“规划环评”的立法设想，“规划环评”由法定的规划审批机关而不是环保部门来决定是否通过，环保总局可以组织一个“审查小组”，但审查小组的意见是否采纳，最终由规划审批机关决定。

如果按这样的设想立法，未来的规划环评将处于一个尴尬的局面。负有环保职责的环保部门更像是一个“建议者”的角色，它既不决定环评报告的内容，也不能左右审查小组的意见，更不能直接否定规划。

这样，规划环评的立法缺位，必然让解决厦门海沧项目的争议变得更加模糊。因为在《环评法》现有的架构下，即便有了规划环评报告，一方面它不是厦门市规划审批的必备文件，也不需要通过环保部门的审查环节。在法理上，这份报告只是一份“建议”，厦门市可以接受，也可以不接受。

不过，在环保部门无力之余，毕竟还有“公众参与”的约束：《城乡规划法》专门对“公众参与”有约束性规定。现在，正在厦门进行的公众参与，尚不清楚10天以后，厦门海沧事件会有一个什么样的结局；但可以预期的是，规划导致的冲突，将成为今后一段时间内大中城市发展面临的迫切问题，而“规划环评”的命运，将很大程度上决定着这些城市的未来。□山峪河(北京学者)