十七大报告中的一个好“建议”

“人民民主是社会主义的生命”，胡锦涛同志在十七大报告中谈到坚定不移发展社会主义民主政治时提出，“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。

把人民民主上升到“社会主义的生命”的高度，令人振奋。而完善社会主义民主，关键在于完善人民代表大会制度。对此，十七大报告有专门的论述。而在这些论述中，“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”最有针对性，也最有现实意义。

根据《选举法》的规定，在分配全国和地方各级人大代表名额时，按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城镇每一代表所代表的人口数分配。有人把这一规定称之为“四分之一条款”。

《选举法》当初之所以作此规定，主要是为了突出工人阶级的领导地位。应该说，在当时的历史条件下，“四分之一条款”也有其合理性。但时过境迁，这一规定越来越不适应经济社会的发展。

首先，“四分之一条款”直接导致城乡居民选举权的不平等，使农村人口在人大中不能得到充分代表。目前中国的农村人口大约为城镇人口的两倍，但根据“四分之一条款”的规定，农民人大代表人数反而只有城镇人大代表人数的二分之一。这与“法律面前，人人平等”的基本原则显然是相悖的。

其次，“四分之一条款”对农业人口较多的地区不利。从十届全国人大代表的名额分布中可以看出，河南、四川等农村人口比例较大的省份，人大代表平均所代表的人口数是北京、上海等地区的两倍甚至更高。在地方人大中，情况也是如此。

更重要的是，这一规定越来越不合时宜。“四分之一条款”是以公民的户口身份界定人口属性并以此为根据计算分配代表的名额。但随着城镇化进程的加快以及农业人口向二三产业的转移，户籍性质已不能真实反映公民的职业状况和居住状况。比如大量的打工者在户籍上虽然是“农民”，但事实上则是“工人”，而且事实上居住在城镇。即使是从突出工人阶级地位的角度，依托户籍的选举制度也脱离实际了。更何况，“三农”问题已经成为所有工作的重中之重。要巩固农业基础地位、统筹城乡发展、保障农民利益，首先必须摒弃身份歧视、消除城乡居民政治权利方面的不平等———这也是现代法治社会及政治文明的基本要求。

近年来，修改或废除“四分之一条款”的呼声越来越强烈。不仅人大代表、政协委员以及专家学者不断呼吁此事，而且在地方立法中也开始有所突破。去年，浙江省通过的《浙江省县、乡两级人民代表大会代表选举实施细则》规定，县、自治县人民代表大会代表的名额，“可以按照农村每一代表所代表的人口数同镇每一代表所代表的人口数之比小于4：1直至1：1分配”。令人欣慰的是，作为执政党的中国共产党已充分注意到这一问题，并在全国代表大会的政治报告中作出了正面回应。

当然，十七大报告中的“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”还只是一个“建议”，并不等于法律的修改。但这个建议确实顺应了时代发展的需要。笔者相信，党的这一主张必将变成国家的意志。（盛大林）