陈 霞 作者文集
美国宾夕法尼亚州州长8日晚下令，由于有关政府预算的谈判陷入僵局，州政府不得不暂停一大批服务
项目，并将三分之一的工作人员置于无限期无薪休假。从9日起，宾州政府暂停举行申办驾照测试，州政府大楼圆顶上的灯也不得不熄灭等，而诸如贫困人口卫生保健、州警巡逻和监狱这样的关键服务项目依然照常运作。（7月10日《北京晨报》）
预算问题无法达成一致，宾州政府就部分关闭，对此，想必人们不难作出多重解读，但笔者从这件事却看到了宾州政府对政府预算编制的高度重视。
了解美国国情的人都知道，美国的政府预算编制程序是异常严谨的，预算编制各环节所有负责人员都职责明确，对每个预算细节，例如绩效预算的编制步骤、会计准则、计算方法等均给予具体的技术指导，并为预算的审议、切磋和协调提供充足时间。不仅如此，美国还将预算编制工作分解为收入预算与支出预算，分别责成相对独立的不同政府机构负责，把专业分工和一些制衡机制引入预算编制工作以提高其科学性和严肃性。如果有政府或部门违反了既定预算编制，随之而来的麻烦和惩罚是不可想象的。
正因美国联邦政府各部门及州、地方政府的官员都非常重视预算编制，所以每年审计出来的问题就少之又少。而反观我国的财政预算编制及审计情况，却不免令人遗憾。长期以来，我国的财政预算编制不够科学、预算执行约束力也较弱，这就大大地削弱了财政资金的使用效率，造成了巨大的资源浪费和损失，并为权力寻租留下了大片灰色地带。近几年我国审计出来的问题就足以说明这一点，一些政府部门包括部级部门，不但挤占、挪用、套取财政资金或其他专项资金现象极为严重，而且几乎是“年年审，年年犯，年年上审计点名批评榜”。
在笔者看来，要防止我国财政资金或其他专项资金遭遇滥用，审计虽有不可低估的监督作用，但审计归根结底并不能起到治本之效。要想真正避免挤占、挪用、套取等现象，还必须从政府预算编制这个源头入手。中国审计学会理事、武汉大学商学院廖洪教授就曾一针见血地指出，“洪峰来临之时，上游不筑坝，下游如何抵挡？审计相对于财政预算时人大的审议监督，就属于下游范畴，上游的制度建设不力，问题也就以千亿元计的规模向审计聚集，并最终形成‘审计风暴’”。
一言以蔽之，应穷尽一切使预算达到法制化、公开化，并对违反预算的部门和个人行为采取一个更高、更健全的问责机制。惟其如此，我国财政资金遭遇滥用问题才能得到根本性解决。
堵住预算漏洞必须在源头筑坝
财政部门必须建立科学合理的支出标准和预算定额，进一步细化预算，压缩预算执行部门的自由操作空间，使预算管理真正向法制化迈进。预算必须站在法律而非一般行政管理的高度来对待预算管理的各个方面。从项目编制到审批乃至到最终执行，所有预算环节都必须交由立法机关审查，由立法机关最终决定政府该如何支配财政资金，支配多少，以及如何执行，由谁负责。
当前，我国的预算编制主要还是由政府部门自身在掌握，不但具体项目编制过于粗放、松散，而且还存在不公开、不透明的问题。这使得预算可供随机乃至暗箱操作的空间非常大，相关部门无法对预算实施有效监督。另外，在预算审批过程中，专业辅助机构缺乏、审批时限过短等等，也使得人大在预算审批上，很难对预算形成实质性的监督。而如果在预算编审的源头就失去监督和制约，就不能指望事后监督的审计起到根本性作用。因此，预算法制化、公开化是解决财政资金滥用问题的当务之急。
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